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1 公众参与思想的起源
公众参与作为环境保护的重要内容形成于70年代。美国将环境影响评价(EIA)纳入《国家环策法》(NEPA)时已开始注意在环境影响评价过程中应注意听取受影响者的意见。联合国环境规划署在1978年提出的环境影响评价基本程序中明确提出：“地方社团或他们的代表需要知道由开发建设活动带来的不利影响将怎样冲击和影响他们的生活质量……”，“……政治家也需要知道谁将被影响?通过什么途径及什么样的问题将被提出……”。解决这些问题的方法只有通过公众参与来解决。
世界银行在1981年10月将公众参与作为一项世界银行政策予以实施，在其《工作运行指令》O.D4.00附件A《环境评价》中明确指出：“世行期望借款方在项目设计和执行，特别是在制定环境评价时，充分考虑受影响群体和非政府组织的意见”。这项政策鼓励社团参与世行贷款支持的项目。在1984年关于项目设计和评价的《工作运行手册说明》中又增添了有关社会学方面的考虑。
《工作运行指令》O.D2.20中规定：“如果项目的有效实施要求受益者全力投入，那么评价就应核对他们是否参与了项目的鉴定和准备。”有关文化财产(《工作运行指令》O.D4.50)、农村发展以及监测与评价的指导原则也增添了有关公众参与的指示。1993年3月，亚洲开发银行(ADB)关于公众参与问题规定：“银行要求借款人充分听取受影响群体和地方非政府组织(NGOS)的建议和意见，特别是在编制环境影响报告书的阶段……”，“……借款人应了解受影响群体和NGOS的愿望，以使开发项目对投资者、不同利益集团、管理者以及受影响群体都收到最好的效果”。
1973年我国引入环境影响评价的概念，在之后进行的环境影响评价中没有系统规定公众参与的内容，但中国独特的环境影响评价的审查方式，也可以说是中国公众参与的一种特殊形式，或者说是中国特色公众参与的基础。1991年我国实施了一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该项目在中国EIA中首次提出公众参与的问题，从此公众参与成为我国环境影响评价的热点问题，在随后举行的一系列国际研讨会上，中外专家、学者和政府官员就中国的公众参与问题进行了深入的探讨，并提出了建设性的意见。1993年由国家计委、国家环保局、财政部、人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中首次提出了公众参与的明确要求：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能考虑和补偿，公众参与工作可在评价大纲编制和审查、报告书审查阶段进行”。
2 中西方公众参与对比分析
公众参与思想提出至今，各国及国际金融组织在这方面取得的进展不一，要求也不尽相同。表1给出了世界银行、欧洲开发银行、美国及欧洲一些国家在公众参与内容与要求方面的对比。
表1世界银行、美国、欧洲一些国家在EIA中公众参与方面的对比
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内容 |
美国NEPA |
罗马尼亚 |
保加利亚 |
捷克共和国 |
斯洛伐克 |
欧共体 |
世界银行 |
欧洲开发银行 |
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项目必须通知公民 |
审查前不通知，审查后应通告 |
无法律规定，声明允许公众了解 |
无条例规定 |
无规定时间 |
项目宣布一星期内 |
各个成员国自己决定 |
项目被分配归类后 |
A类项目在一通过初审后 |
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公民是否可以参与规划过程 |
是 |
无法律规定 |
条例无规定 |
无法律规定 |
否各成员国自己决定 |
无要求建议参与 |
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公民如何了解背景信息 |
规划过程开放，为公众提供信息 |
无法律规定 |
项目建议者提供 |
无规定 |
接受通知 |
按各成员国的规定 |
信息供给 |
决定于具体情况 |
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公民有无机会得到EIA文件 |
有 |
无法律规定 |
有 |
有 |
有 |
有 |
有 |
按各自国家立法 |
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公民是否可以提交有关项目书面评论 |
是 |
是 |
是 |
是 |
是 |
是 |
是 |
是 |
|
当局或建议者是否必须对公众意见作出反应 |
是 |
否 |
是 |
否 |
是 |
否 |
无要求 |
无要求 |
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有无公众听证 |
当有较大争议或公众对听证感性趣时有 |
无法律明确规定 |
有 |
有 |
有 |
各成员国自己决定 |
无要求 |
无要求 |
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公众是否有权了解作出最后决定理由 |
是 |
法律无规定，草案有规定 |
是 |
有 |
有 |
无规定 |
无程序规定 | |
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什么时间公众可以收到有关信息 |
EIA被参与后不少于30天 |
无明确规定 |
40天内 |
无明确规定 |
作出决定一星期内 |
各成员国自己决定 |
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公众是否可以质问EIA的充分性 |
是 |
无现行规定 |
决定允许诉述，但无明确谁有权 |
无明确规定 |
无规定 |
无规定 |
无程序规定 |
2.1西方国家公众参与
以加拿大、美国为代表的西方工业化国家有较完善的公众参与的程序和规则，通常做法是：
(1)通过新闻媒介(报纸、电台、电视台)或张贴广告，发布拟建项目的厂址、内容，让公众了解建设项目的情况；(2)新闻媒介公布公众听证会的时间和地点，请公众参加；
(3)通过公众听证会，听取公众的意见，并进行答辩；
(4)在环境影响报告书中，设专门章节论述公众的意见(包括听证会的记录)。
国外公众参与在环境影响评价中占有重要位置，特别对涉及移民的项目，移民的意愿对项目能否实施十分重要，可以说，在西方工业化国家同公众磋商已被视为是环境评价工作不可缺少的一部分。
虽然西方国家对公众参与有着非常丰富的经验，但是却极少可以用来指导发展中国家的公众参与工作。因为在大多数工业化国家中，拥有同公众进行磋商的社会基础：
(1)如果公民得知某项目，而且知道在哪些场合可以讨论其环境意义，那些最感兴趣的公民就会去参加；
(2)绝大多数公民能读到报纸、听到收音机广播和看到电视，而且可以看懂通知；
(3)参加会议的公民习惯于坦率的、有来有往的民主讨论，并且在质询拟议的政府行动后，不会遭到重大的个人或政治风险；
(4)违反公众意愿的项目如果建设，公众可以通过完善的司法手段维护自己的利益。对许多发展中国家来说，环境影响评价中的公众参与不可能在这些前提下工作，中国也同样不能照般西方的公众参与的具体模式。
2.2中国的公众参与
中国在环境影响评价中有无公众参与是有争议的，一种观点认为中国的环境影响评价没有公众参与，项目建设前新闻媒介不向大众公布，也不征询当地群众的意见，不召开听证会，公众没有机会反映自己的意愿和要求，所以中国没有公众参与。这种观点在学术界比较普遍，国外一般也这样评论；另一种观点认为，中国的环境影响评价有公众参与，但公众参与的形式和内容与国外有本质差别，依据是：
- 中国和西方的所有制不同，西方国家大都是私人投资建设，政府依靠法律监督，公众参与是法律监督的手段。中国是以公有制为基础的国家，政府对项目立项有严格的程序，立项时邀请专家参与项目可行性研究的咨询工作，从总体上维护国家、集体和个人的利益，项目建设符合广大人民群众的根本利益；
- 中国在环境影响评价的环评大纲审查和报告书审查时，都要邀请地方代表、各有关部门代表和有关专家、学者参加讨论，一般情况下还要形成专家评审意见，提供给政府部门做决策依据。地方政府有关部门的代表和各方面的专家，从某种意义上讲本身就是高层次的公众，应该说他们发表意见也是一种公众参与；
- 直接受到项目不利影响的公众可以采用人民来信、来访、诉讼等形式发表自己的意见，这些意见一般都会转交给当地环境保护部门，由环境保护部门依法进行行政干预，或与建设单位交换意见，予以解决。其中施工期产生的环境问题以这种形式解决的最多。这也是公众参与的一种方式。
- 对于涉及非自愿性移民的大型水利等工程项目，国家制定了《水利建设项目移民工作办法》。在项目建设前，地方政府成立移民办公室，制订移民规划，妥善安置移民生活。在移民规划制订前，要广泛征求移民的意见，移民也有发表自己意见的自由，移民意愿是得到尊重的。
目前，我国对于贷款项目、移民较多、对公众影响较大的建设项目，要求在环境影响报告书中有公众参与的内容，而且公众参与发挥作用的范例越来越多。
3 中西方公众参与不同的内在原因
中西方在环境影响评价公众参与内容和形式区别较大，这是由于各自内在不可否定的因素造成的。在西方发达国家，生产力极大丰富，实行资本主义私人所有制，人们的意识是以追求各自的最大化利益为核心的，这也决定了西方国家环境影响评价中提倡的公众参与是有限制和保留的。公众参与是让受影响的个人和团体发表意见，但每个人和团体都是站在各自的立场上，为维护自身的利益发表意见，这些代表个人和某些集团利益的意见可能是片面的，甚至是错误的。控制国家的利益集团从自身利益出发，对敏感项目采取封闭政策，不让公众参与，或是公众参与的意见在决策时不被全面客观的采纳。对于涉及国家利益的重大国家行动，则是不理睬公众参与的意见。中国工业化起步较晚，相比西方国家来说，人口过多，经济基础薄弱，教育文化科技水平偏低，资源相对短缺，工业化国家公众参与的社会基础是我国所不具备的。生产力的状况决定了应该从实际出发，建立一套具有中国特色的公众参与模式。
4 结束语
目前，我国正处在经济高速发展的时期，无论是历史的经验还是现实的环境状况都要求中国不能以牺牲环境作为代价来发展经济，走“先污染，后治理”的老路。相反，中国应该走可持续发展的道路，坚持“先评价，后建设”的环境影响报告制度，加强公众参与的力度，提高全民族的环境保护意识。另一方面，人们环境保护意识的提高也使公众自身有参与环境保护工作的要求，保护自身的合法权益，满足不断提高的对环境质量的要求。所以在环境影响评价中实行公众参与不仅仅是环境影响评价的要求，也是我国现阶段民主的体现。我们应该顺应时代潮流的发展，既要积极又要慎重，既不能迷信国外的公众参与，更不能脱离中国国情盲目追求形式，真正从实际出发，循序渐进地实行公众参与，建立公众参与机制，为提高环境影响评价的有效性而努力。
1.乔致奇，环境影响评价在我国的应用，全浩等编，环境管理与技术，北京中国环境科学出版社，1994，38—50。2张坤民，环境管理与公众参与，环境保护，1995(11)。