摘要 环境影响评价制度在我国已经实行20多年，对减缓和防治环境污染事故的发生，改善我国环境质量起到了重要作用。然而，在环境影响评价实际工作过程中也出现了一些问题和不足。结合环境影响评价的工作实践，分析了目前我国环境影响评价工作中存在的问题和不足。这些问题主要有：环境意识薄弱，环境法规不完善，管理体制不健全等。针对这些问题和不足提出了相应的对策和建议：加强环境教育和环境法制建设，完善环境影响评价管理体制，增加事后监督、监测机制等。

关键词：环境影响评价  环境教育  清洁生产  事后监督管理

 

1 引言

环境影响评价是在建设项目可行性研究阶段对其项目的选址、设计、施工等过程，特别是运营或生产阶段，对其可能产生的环境影响进行预测和分析，同时提出各种减缓、防治措施，确保生态环境良性循环^[1]。

我国于1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》首次以法律的形式在我国确定了环境影响评价制度。1998年国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》第6条“国家实行建设项目环境影响评价制度”^[2]，对其作了进一步完善。我国环境影响评价工作经过20多年的努力，取得了很大的成就，有力地减缓和防止了环境污染事故的发生，对改善我国环境质量起到了重要作用。然而，在进行环境影响评价工作过程中也出现了一些问题和不足。

 

2 环境影响评价工作中存在的问题

2.1 环境意识差，环境影响评价和公众参与流于形式

由于我国公众环境意识较低，特别在环境影响评价工作中表现尤为突出，一些建设单位及执法部门对环境影响评价工作的重要性认识不够，仅把它作为一项任务来完成，导致实际工作中的环境评价流于形式。另外，一些地方为了更多地吸引外资，片面强调简化环境影响评价手续，缩短审批时间或减低评价等级；有的项目甚至不进行环境影响评价就直接上马，这种现象在我国的许多地方尚有存在。

由于公众的环境意识不够，不会或不愿意主动参与对自己可能造成切身利益损害的项目的环境影响评价工作。有时，即使出于某种原因参加了，也完全是为了应付，敷衍了事。这在很大程度上为一些不达标的项目上马开了绿灯。

2.2 法律法规不完善，管理体制不健全

虽然法律规定了环境影响评价单位应承担的法律责任及其相应的处罚措施，但由于法律责任不明确，导致环境影响评价单位在实际操作过程中对环境影响评价结果的准确性是不承担任何法律责任的，不会受到任何处罚。这就造成了环境影响评价单位在环境影响评价工作中没有法律约束的局面，不利于增强它们的工作责任心。同时，也为一些建设项目不做环境影响评价就直接上马创造了机会。另外，还导致一些地方环境影响评价单位和环境影响评价审批单位联手经营环境影响评价市场的局面，即所有的环境影响评价项目都必须由审批单位指定的评价单位去做，否则就无法通过审批。而指定的评价单位，无论其评价报告书的质量如何，都一律审批通过。这种畸形的操作机制严重危害了环境影响评价工作的正常开展，导致环境影响评价报告书可信度下降。

2.3 建设项目环境影响评价范围太窄，环境影响评价工作严重滞后

目前的建设项目环境影响评价往往只局限于具体的建设项目，而没有考虑多个建设项目可能产生的区域累积效应或区域范围内的间接负面环境影响。

按照规定，环境影响评价工作应在建设项目可行性研究阶段完成。然而，实际的环境影响评价大都是在项目由计划部门立项以后，即在开发行为已基本上被政府有关部门认可后才开始进行环境影响评价，这就意味着环境影响评价的最后落脚点只能是提出合理的治理措施和方案，这就从根本上失去了环境影响评价工作的意义。造成这种现象的原因主要是：（1）个别领导环境意识差，为保住项目或者快上项目，往往“以权代法”、“以言代法”，干扰环保部门依法执行环境影响评价；（2）部分项目建设单位环境保护法制观念淡薄，为了使项目尽快上马，获取经济利益，不择手段地逃避环境影响评价手续；（3）环境保护部门自身执法不严，监督不力；（4）部门间缺乏协调^[3]。

2.4 证书发放不合理，持证上岗制度不健全，缺乏竞争机制

我国《建设项目环境影响评价证书管理办法》规定，环境影响评价甲级、乙级证书的发放资格按单位划分，而不是由具体单位的业务能力和水平来决定，不存在升降级制度。上岗人员几乎是终身制，一次性考试通过后，就基本上终身拥有评价资格。这种情况导致以下问题的产生：

（1）环境影响评价队伍素质低下。一些非专业人员为了考取资格证书，“努力”几天，通过考试就完事大吉。这些人员业务水平低下，不了解环境影响评价的程序，提不出切实有效的污染防治对策和建议；责任心不强，对建设单位提供的数据不加核实就采用，得出模棱两可甚至完全错误的评价结果；有些为了经济利益，一味地多接项目、赶进度，不去调查，坐在办公室里编写环境影响报告书。

（2）由于没有升降级制度，导致环境影响评价市场没有竞争性。能者不能上，差者不会下，这对提高我国环境影响评价工作水平极为不利。

（3）由于证书发放是一次性的，导致一些人拿到证书之后就热衷于到外面拿项目，纯粹追求经济效益，不注意自身素质和业务能力的提高；有的为了拿到项目，承诺保证评审通过，于是就擅自制作环境影响评价良好的结论，导致一些不达标项目的上马。

（4）在现行的环境影响评价制度下，项目建设单位对环境影响评价单位的选择性很小，基本上是按照建设项目的投资额由项目所在地区的甲级、乙级评价单位分别承担，甚至是由环境保护部门主观指定，缺乏市场活力。

 

3 对策及建议

3.1 加大环境教育力度，提高公众环境意识

工业发达国家公民的环境意识的产生是公众追求良好环境质量的必然结果，是一个自发过程^[4]。在公众和政府之间是公众推动政府。而在我国，社会经济水平决定了大多数人还没有达到追求生活质量的阶段，环境意识不能自发形成。因此，我国的环境教育在一定程度上具有超前性和强制性。这就要求各级政府部门加强自身环境保护知识的学习，提高环境意识，切实起到模范带头作用，形成坚强有力的领导核心。

我国的环境教育要触动公众的“自卫神经”，让他们认识到破坏环境给自身带来的利益损害^[5]。同时，由于我国的环境教育具有超前性和强制性，所以要求我国的环境教育必须实用化、形象化和制度化，树立公众看得见、可示范模仿的榜样；要充分利用现代科技如电影、电视、广播等媒体手段；要将环境教育纳入到幼儿园、中小学和大学的整个教育过程中去，使其成为青年素质的一个重要组成部分。

通过环境教育，提高公众的环境意识，可以使公众自觉加入到环境保护行列中来，公众的监督、举报、宣传、督促将为我国环境保护事业的发展起到重要作用。另外，公众环境意识的提高必将大大促进环境科学技术的发展，壮大环境保护专业队伍。

3.2 完善环境影响评价法律体系，加强环境保护法制建设

制定专门的环境影响评价法，提升环境影响评价的立法层次。世界上已有相当多的国家制定了专门的环境影响评价法，对环境影响评价制度的目的、适用对象、内容、审批程序、公众参与以及评价单位、审批单位的法律责任等作出明确的规定。对由环境影响评价单位、个人以及环境影响评价审批单位失职或者不负责任所造成的环境损害后果应承担的经济或法律责任作出明确的规定。对于违章建设，不做环境影响评价就直接建设项目的单位，严格追究其法律责任。执法单位严格按照法律法规办事，严格守法、执法。

3.3 完善环境影响评价管理体制，强化环境影响评价管理工作

对于环境影响评价报告结论不当而造成的环境污染或其他经济损失事故，必须分清责任，并对责任人给予应有的处罚，吊销其评价证书，甚至追究其法律责任，限制或取消其申请环境影响评价证书的资格。

将环境影响评价工作推向市场，打破地区限制和证书等级限制，在全国范围内进行投标，择优录取。在管理体制上建立能上能下、定时考核、优者上岗、劣者淘汰的竞争机制。

严格把守环境影响评价审批关。对不符合编写要求、质量差的环境影响报告书，要求重写；对经过环境影响评价后认为不可行的建设项目，严卡不放，执法人员要顶住压力，把好人情关，决不心慈手软。

3.4 环境影响评价工作中增加事后监测、监督管理内容

由于当前技术水平及人为因素限制，常会导致评价结果出现失误，其造成的后果往往要等到企业工程设施运行一段时间之后才会表现出来。这种隐患在环境影响评价中并不能反应出来。而这些影响如不能被及时发现，往往会造成很大的损失。例如，菲律宾Calaca-1和Calaca-2火力发电厂在做环境影响评价时，由于评价者对环境法规理解的失误，过分简化环境的因果效应以及客观原因（如天气干旱、火山爆发）等，造成对生态恶化原因的误解，导致了环境影响评价结果的错误^[5]。

目前，我国的环境影响评价报告书审核通过后就算完成任务，缺乏对环境影响评价准确性和环保措施有效性的监测与评估。进行事后监测评价可以弥补这些不足，其作用主要表现在：（1）完善其评价过程，验证和改进原环境影响评价的结论，实事求是地看待前期工作，从而提高环境影响评价的水平；（2）监督报告书中建议的环境保护措施的落实、运行情况；（3）对于前面工作的不足予以补充和完善；（4）为以后的环境影响评价工作积累经验和资料，为完善我国环境影响评价制度奠定基础。

有鉴于此，建议各级环境保护机构成立专门的环境影响评价事后监督管理中心。该中心的责任在于管理申报通过且已上马项目的环境影响评价报告书；定期对投产项目排污情况进行监测；全天候接受群众检举；对已经上马但监测结果超标或者发现存在潜在环境影响的项目作出处理；对漏排、偷排企业给予严厉打击，对一些污染严重的企业勒令停产。

3.5 加快推进战略环境影响评价

建设项目环境影响评价只对具体项目表示认同或否决，没有充分考虑区域发展战略和多个项目的累积、间接及协同的影响。建设项目环境影响评价在提供替代方案和减缓措施方面就有很大的限制。最近实践的战略环境影响评价立足于区域评价和全面影响，使满足目标的替代方案能尽量不受条件限制，合理又切合实际。战略环境影响评价的产生是单一建设项目环境影响评价的不断拓展和实现可持续发展战略的必然结果。

3.6 加大环境影响评价科技的开发投资

投资重点集中于以下领域：（1）环境影响评价中清洁生产评价指标体系的定量化研究；（2）环境影响评价事后监测、监督管理机制、方法的研究；（3）建立专门资金用于事后环境监测评价；（4）增加高新科技在环境影响评价中的应用投资（如“3S”技术、“计算机模拟技术”等）。

 

4 参考文献

1 葛明. 我国环境影响评价中存在的问题及对策. 污染防治技术, 2001, 14(4):

  61～63.

2 谭祥炳. 用政策作指导, 以法律为依据, 提高环境评价质量. 四川环境, 2000,

  19(2):73～76.

3 傅儒成. 目前环境影响评价中存在的问题及对策建议. 环境科学动态, 1998,

  2: 23～25

4 楼慧心. 试论环境教育在我国可持续发展中的特殊作用. 中国人口·资源与

  环境, 1998, 8(2): 78～80.

5 Ryo Fujikura, Mikiyasu Nakayama. Factors leading to an erroneous impact

  assessment: A post-project review of the Calaca Power Plant. Review on

  Environmental Impact Assessment, 2001, 21(2):181～200.

6 罗宏，柴发合，周琳. 我国环境影响评价中存在的问题及其对策. 环境与开

  发, 2000, 15(4): 43～44.

 

第一作者袁增伟，男，1975年生，南京大学环境学院在读博士生。