1 前言

    公众参与环境影响评价(简称“环评”)，可使公众了解规划或建设项目以及可能引起的重大的、潜在的环境问题，增强规划和建设项目环评的合理性和社会可接受性，从而有利于最大限度地发挥规划或建设项目的综合和长远效益。

    目前，我国公众参与环评存在参与深度不够、参与宽度不够、参与机制不健全、参与意识淡薄和参与效果欠佳等问题，不利于环境保护的长远发展。即将实施的《环境影响评价法》(简称“环评法“)首次将公众参与的原则性规定具体化为一项可以而且必须运作的制度。本文就如何成功组织公众参与环评进行了探讨。

2 环评法实施前公众参与环评存在的问题

2.1 参与深度不够

    公众参与环评决策的影响、参与行动的程度，以及参与监督的作用都不够，多数属于“象征性参与”。规划或建设项目事前不向公众发布，报告书亦不公开，一般只在环评过程中发放问卷或个别走访收集一些公众意见。有时将专家意见、地方行政部门的意见作为公众意见。

2.2 参与宽度不够

    公众在环评中发挥作用的范围和公众参与的比例小，环评的各项活动几乎都与公众分离，反而常常成为极少数技术专家和领导封闭式自我意志的充分表现。

2.3 参与机制不健全

    政府职能部门工作不到位，公众参与环评的对象、机构、内容、程序、深度、职责、权利、义务和监督保障等体制和机制均无明文规定，客观上限制了公众参与的积极性。

2.4 公众参与意识淡薄

    由于观念上的差异、对事物认识的局限性，加上社会对公众参与不重视，多数公众对参与社会经济发展的规划以及建设项目的意识不高，没有直接利益冲突的，大多采取不关心的态度。

2.5 公众参与的效果欠佳

    公众参与环评的效果几乎完全取决于评估人员的价值取向和综合素质，环评过程中能否充分反映公众的意见，公众无法知晓。加上公众的力量有限、层次不高，没有形成整合的力量，尚属自发的个人行为，对最终的决策影响极小，使公众参与几乎流于形式。

3 环评法将公众参与的原则性规定具体化为必须执行的制度

3.1  公众参与环评的地位

    环评法第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。第十三条第一款规定：“设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案，做出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。”第二款规定：“（专家）应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中，以随机抽取的方式确定。”以上的法律条文确立了公众及专家（公众中的特殊群体）参与环评的主体地位。

3.2 公众参与环评的范围

环评法规定公众参与环评的范围包括建设项目和规划两大类。

综合环评法第八条、第十一条和第十三条可知，在规划中规定公众必须参与环评的主要是专项规划，即“国务院有关部门，设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发”等非指导性专项规划，在编制机关认为该专项规划可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益（两者须同时具备）时，必须举行论证会、听证会以征求公众对环境影响报告书草案的意见。对于建设项目，该法第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响评报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响评价报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”

3.3 公众参与环评的程序及形式

3.3.1规定了公众参与的时间

    环评法第十一条第一款规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见……”前述第十三条第一款也规定：“做出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。”第二十一条第一款也有类似的规定：“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”

3.3.2规定了公众参与的组织召集人

    环评法第十一条第一款、第十三条第一款和第二十一条第一款在不同的阶段和内容上组织进行公众参与的的规定分别是“专项规划和编制机关”、“人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门”和“建设单位”。其中，环境保护行政主管部门负有特别重要的责任，须负责监督法律规定的听证会、论证会和专家、公众对环境影响报告书草案意见的切实履行，让公众真正参加到环评活动中来，做到客观、公平、公正。

3.3.3  规定了公众参与的方式

    根据环评法第十一条、第十三条和第二十一条的规定可知，公众参与的主要法定方式是参加“论证会”、“听证会”或者“其他形式”，并提出“对环境影响报告书草案的意见”。或者由专家（公众中的特殊群体）参加“审查小组”，提出“书面审查意见”。

3.3.4.规定了对公众意见的处理

    环评法第十一条第二款规定：“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”第二十一条第二款也作了相似的规定：“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”第十四条规定：“审批机关应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。在审批中未采纳影响报告结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。”

4  对环评法公众参与环评程序进行具体化的设想

4.1信息发布

     让公众和有潜在利害冲突的组织（团体）及时、清楚地了解拟规划或拟建项目的概况以及潜在的有利和不利影响，包括由来、类型、规模、地点、主要生产工艺、由此引起的环境问题及解决这些问题的措施等。信息应及时有效地向公众发布，可以通过现代的传播媒介如报纸、广播、电视、网络等进行，也可以召开信息发布会。

4.2信息反馈

    公众对规划或拟建项目的意见，通过规划编制机关或建设单位、审批机关设置的热线电话、指定的联系人、公众信箱、网络等途径反馈给上述部门。

4.3信息交流

    在向公众公布信息并初步接收公众反馈的信息后，在有法定要求或有必要的情况下，进一步与公众进行信息交流，一般是举行论证会、听证会。邀请有关方面的专家、学者及受影响的公众参加，进一步接受公众的意见。

4.4反馈信息汇总

    所获得的公众反馈信息应及时进行统计处理，对公众提出的意见和建议等进行分类汇总，了解公众对拟规划或拟建项目的态度和他们所关心的问题，找到更好的解决办法或缓解措施。公众，特别是直接受影响的人群，因为他们需在拟规划或拟建项目所处环境下生活多年，往往能提出比较关键的问题以及更合理的污染防治措施。

4.5确定环评文件

    在公众充分参与的基础上，确定报送给审批机关的环评文件。

5 成功开展公众参与环评活动需要重视并做好的环节

5.1 专项规划编制机关或建设单位应予重视做好的环节

5.1.1 让公众尽早参与

    审批机关、专项规划编制机关或建设单位应尽一切努力让公众尽早参与，并向公众开放信息源。即使在专项规划编制机关或建设单位已经和审批机关取得共识的情况下，仍应让公众尽早参与环评。可以将双方已取得的共识向公众公布。这样做可在获得公众信任的同时，让公众知道审批机关在作出审批之前一直都在诚恳地征求公众的意见。

    尽早将有关信息告知公众，这样可以提高公众参与环评的兴趣。特别是要考虑让以下公众尽早参与：（1）直接受影响的人群，包括预期要获得收益的人、承担风险的团体、利益相关团体；（2）受影响团体的公共代表，包括地方官员、地方机构、私营企业代表；（3）其他感兴趣的团体，包括所在地区人大代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会代表。

    在环评文件确定报批之前，鼓励公众参与环评的各个环节，尤其是在环评初步阶段更需要与可能受影响的公众进行信息交流。这样做对制定污染防治替代方案特别有帮助。

    在初期就尽可能地、直接了当地向各参与方提供信息，既能避免信息误导，又能与各参与方建立信任。

    尽早发布信息可使公众有时间进行信息反馈，有足够的时间去重温、去评论、去评估重要的信息，从而提出更有价值的信息和建议。

    尽早、尽可能大范围地让公众参与环评，可使后期的审批工作更顺利。

    虽然让公众尽早参与环评可能会花费相当多的时间和人力资源，但这可使一些问题在前期就得以解决。更重要的是，可将公众的不信任和阻力减小到最低程度。

5.1.2 制订公众参与的计划

建立一套有效的公众参与计划可使时间和资源得到有效的利用。

公众参与计划应包括以下内容：前期准备工作，规划或拟建项目的概况以及潜在的有利和不利影响，公众参与活动及进程安排，整个过程可能参与的机构、组织、重要个人，指定联系人及联系方式，公众参与兴趣可能发生改变的弹性应变措施。

5.2 审批机关应予重视做好的环节

5.2.1 鼓励信息交流

    我们可以将环评中公众、建设单位或专项规划编制机关、审批机关三者的关系归结为一个三角形。信息必须在任何两个参与方之间通顺交流，三角形的每一个角要保持与其他两个角的信息交流，审批机关应使每一方均可得到信息并反馈信息。成功的公众参与环评活动应是各方之间的一种充分的信息交流。为使信息在三角形3点之间通顺交流，专项规划编制机关或建设单位有必要采取设置热线电话、建立通信名录、指定专门联系人、将联系人的地址、电话印在情况介绍和通知书以及其他相关资料中等措施，方便三角形每个角与另外两个角的联系。指定的联系人要负责回答公众提出的问题，记录公众提出的建议。整个环评过程中，公众只要与指定的联系人联系就可得到所需的信息。

5.2.2 创造条件为公众提供信息

    主要包括：（1）告知公众即将开始的工作计划或者已经完成的工作的结果；（2）告诉公众如何进行有效参与，以便有兴趣的公众可以参与；（3）使公众知道重大事情的基本情况和原来计划中已经发生变动的情况；（4）为所有公众提供获得信息的平等机会；（5）确保公众有机会了解政府部门的工作计划和拟采取的工作安排；（6）让公众知道审批机关将全面地认真地考虑公众的意见；（7）寻求得到全面的公众意见，不仅有专家的意见，而且有民间团体、环保组织和其他感兴趣的组织的意见。

5.3 公众应予重视并做好的环节

    （1）尽早与专项规划编制机关或建设单位、审批机关取得联系，要求将自己的名字列入审批机关、专项规划编制机关或建设单位派发通知、情况说明书和其他文件的通信名录中。最好是加入到参与此事的环保团体、感兴趣的公众和其他机构中，以便交流、互补信息，形成有效的参与意见。

    （2）自己做一个评估。与地方官员交流、与研究机构或工业组织联系、与感兴趣的社会团体互相探讨，阅读相关材料；从审批机关、专项规划编制机关或建设单位那里索取基本信息，在此基础上，对拟规划或拟建项目自行进行环评评估，并同专项规划编制机关或建设单位所发布的信息（拟规划或拟建项目的概况以及潜在的有利和不利影响）进行比较。

    （3）告诉审批机关、专项规划编制机关或建设单位以及其他参与此事的组织，哪一种公众参与方式对自己和自己所在的社区是最有效的。告诉他们所在地区的联系途径，例如人们通常读的报纸，收听的电台，浏览的网站、获取信息以及召开会议的最佳地点。

    （4）与其他对此事感兴趣的人员、社会组织以及环保机关联系以决定怎样才能更有效地影响审批进程。

    （5）紧跟进程。密切关注专项规划编制机关或建设单位、审批机关的决定，回顾它对公众意见的答复。

    （6）参加论证会、听证会和其他会议，发表支持自己立场观点的言论。

    （7）提交表达清晰、简洁、规范的书面意见。牢记环评法规定：审批机关、专项规划编制机关或建设单位必须认真考虑公众提出的书面意见，必须对公众所提出的意见说明采纳或者不采纳的理由。

    （8）牢记自己的兴趣和加入对审批机关和专项规划编制机关或建设单位来说非常重要，通过自己的有效参与一定能提高环评的质量和改进审批的结果。

5.4 三方都应予重视并做好的环节

5.4.1诚信和公开

参与环评的各方都要尽一切努力建立公开的、通畅的信息交流机制。诚信和公开是赢得环评参与各方信任的最佳途径。向公众开放信息源并得到信息反馈能够提高公众对审批机关、专项规划编制机关或建设单位的理解，并能进一步增进信任。反过来，信任能促进彼此之间更好地交流和合作，并使公众集中到对规划、建设项目的环境和经济影响的讨论上来。

建立信任必须注意以下几点：（1）连贯性、责任心、认真和荣誉感是建立信任所需的要素；（2）从一开始就发布信息给公众并让公众尽早参与；（3）办事公开、公正，阐明环评的步骤并消除神秘感；（4）向公众提供他们所需的信息；（5）不发布混乱的信息；（6）只对能办到的事情作出承诺；（7）注重做好内部的协调工作；（8）注重连续跟踪；（9）认真听取公众所反映的意见、所提出的建议。

5.4.2 三方彼此理解和相互尊重

（1）尊重其他参与者及他们的观点，避免人身攻击；（2）理解每个人对此事的理解会存在差异，因为并非每个人都是专家，但每个人都有权知道整个事情；（3）认识到审批机关作出的决定具有深远的经济和社会影响；（4）承认审批过程中既有必须履行的法定要求，又有可自由把握的裁量权；（5）每个参与者都受到时间和资源的制约；（6）公众的意见可能超越科学或技术的范围，但应该尊重这些意见；（7）通过公正、公开和相互尊重建立信任和信用；（8）在作出结论前努力理解其他参与者的兴趣和价值观。

6 公众参与环评是否成功的判断标准

由于环评过程错综复杂，所以评估公众参与是否成功的标准并不总是十分明确的。笔者认为以下几个指标可作为判断公众参与环评活动是否成功的标准：（1）公众没有就同一个问题反复进行提问、提意见；（2）专项规划编制机关或建设单位、公众、审批机关之间信息交流渠道明确并公开；（3）公众参与环评的时间不被浪费在维持三角形信息交流的正常运作上；（4）专项规划编制机关或建设单位指定的联系人能及时解答公众的质询；（5）公众没有反映专项规划编制机关或建设单位未能向他们提供足够的相关信息；（6）对环评感兴趣的团体能提出正式书面意见；（7）公众参与环评时与专项规划编制机关或建设单位联系活跃；（8）具有创造性、更具灵活性和技术性的方案，包括污染防治方案被开发出来。

7 结论

公众参与环评是以信息交流为基础的，成功开展公众参与环评活动应坚持做到：（1）创造有利于信息交流的机制；（2）通过诚信和公开在参与者间建立信任和信用；（3）鼓励有见识的、热心的公众参加整个过程，鼓励其他人参加，并且与关注的团体和个人讨论；（4）审批机关履行职责，确保让公众参与环评；（5）在环评文件确定送审之前，让公众尽早介入，接收反馈信息，解答公众关注的问题；（6）提早拟定好公众参与活动的计划，包括公众参与兴趣可能发生改变的弹性应变措施；（7）理解和尊重其他参与者的价值观和局限性。

作者郑扬明，男，1974年出生，1997年汕头大学毕业，现为中共广东省委党校在职研究生，工程师。