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投稿指南关键词：环境影响评价；公众参与；公众参与学
Study on Public Participationology of Environmental Impact Assessment in China
FAN-Xiaoxing
(The Research Institute of Environmental Science Sun Yat-Sen University, 510275)
E-mail:fxxgra@163.com
Abstract:For studying public participation of environmental impact assessment systematically, It suggests that we use the conception of public participationology of environmental impact assessment , and establish the framework of public participationology.Thus, one can improve the validity of public participation, the other can form the ology of public participation.
Keywords:Environmental impact assessment; public participation; public participationology
1.引言
公众参与作为环境保护重要内容的思想形成于20世纪70年代，联合国环境规划署；（UNEP）在1978年提出的环境影响评价基本程序中明确提出“…….地方社团或他们的代表需要知道由开发建设活动带来的不利影响将怎样冲击和影响他们的生活质量…….” “…….政治家也需要知道谁将被影响？通过什么途径影响以及什么样的问题将被提出……＂解决这些问题的方法只有通过公众参与（Public Participation）来解决。[1]
随后，世界银行在1981年10月将公众参与作为一项世行政策予以实施， 1993年3月亚洲开发根行（ADB）关于“公众参与”问题是这样规定的：“银行要求借款人充分听取受影响群体和地方非政府组织（NGOs）的建议意见，特别是在编制环境影响报告书的阶段。…….借款人应了解受影响群体和NGOs的愿望”，以使开发项目“对投资者，对不同利益集团，对管理者，受影响群体”都收到最好的效果。1973年我国引入环境影响评价的概念，在之后进行的环境影响评价中没有系统地规定公众参与的内容，但中国环境影响评价独特的审查方式，也可以说是中国公众参与的一种特殊形式，或者说是有中国特色的公众参与的基础[1]。
中国环境影响评价中公众参与也不断地有着许多学者进行研究，不同形式的研讨会、国际会议都分出专门的专题进行讨论，就环境影响评价中公众参与的公众范围、介入时机、公众参与的程序、数据处理方法等方面进行了研讨，成果是显著的，但是笔者认为
目前还没有形成一种系统的、科学的、体系的方法研究中国环境影响评价公众参与，也就走不到正规化、法制化、科学化的公众参与上来。当然，外国也在这方面没有突破的。
本文开拓前人的经验，大胆地提出中国环境影响评价公众参与学这个概念，让所有的学者、研究者、感兴趣的团体大胆地研究，充分发挥各个的特点，尽快把中国环境影响评价公众参与学体系建立起来，不断地完善和发展这个学科体系。
2.公众参与概述
2.1公众参与定义
从社会学角度讲，所谓“公众参与”是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体在权利、义务范围内所从事的有目的的社会行动、具体到不同意义、不同范围内，又有其具体的含义[1]。
环境影响评价中的公众参与，是指项目方通过环境影响评价工作同公众之间的一种双向交流，其目的是使项目能被公众充分认可，并提高项目的环境和经济效益。定义强调了项目各方同公众之间联系和交流的重要性[2]。
从定义可以看出：
①它是一个连续和双向地交换意见的过程，以增进公众了解政府机构、集体单位和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程；
②将项目、计划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众；
③积极地征求全体有关的公民对以下方面的意见和感觉：涉及项目决策和资源利用，比选方案及管理对策的酝酿和形成，信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标。
2.2公众参与存在的问题
尽管现行的环境保护法规对环境影响评价中公众参与进行了规定，但原则性较强，可操作性不高，在公众参与实际工作中碰到不少困难，主要表现在以下几个方面[3]：
（1）没有形成独立的法律体系从我国现行的有关法律法规来看，对公众参与工作法律上的支持和制度上的保障不够，在现行法规中，“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”的规定，原则性较强。此外，中国环境立法主要强调政府部门在环境保护中的权利和责任，而对公众在环境保护中的地位和作用强调不够，使公众参与行为在法律上保障程度不够，在一定程度上导致了公众参与环境保护的意识不强、信心不足。
（2）缺乏具体的技术实施规范虽然不少学者和专家从不同角度对公众参与的主体、范围、时间、程序、方法、方式、内容进行了讨论，但是，在我国现行的环境影响评价技术导则中，尚未制定具体的公众参与技术规范，公众参与的主体、范围、时间、程序、方法、方式、内容等也没有统一的规定。在公众参与实施过程中，工作深度和广度经常需要环境影响评价单位自身，或在大纲审查(咨询)会时，由专家对项目是否进行公众参与以及其工作深度提出建议，因而难以保证公众参与的有效性。
公众参与不是一些简单问题的机械的相加，而是涉及到法律、道德、环境科学、逻辑学、统计学、心理学、政治等一系列的学科问题。因此，不能够片面看问题，也要系统地解决它，公众参与学就应该产生，形成它自己应该有的理论和体系，当然，它是一门综合性的学科。
3.公众参与学的概论
3.1公众参与学概念
中国环境影响评价公众参与学可以看作是社会学与环境科学想结合的一门学科，它涉及法律、道德、社会习俗、文化、心理和技术等内容。它决不是简单的一项技术导则
图1 公众参与学与各学科关系图
Figure1 the relationship between public participationology and other sciences
或者说规范。它是运用法律、经济、道德、社会调查、逻辑分析、统计学及环境科学等其他知识， 处理和解决在进行有关项目而影响各相关方的利益（福利）冲突，通过中介机构（如环境评价单位、技术评估中心等），利用适当的方式来使政府、项目方和公众达成一致的一门应用性学科。
3.2战略地位
公众参与学它是为项目、规划、战略等环境影响评价，可持续发展思想，ISO1400环境管理体系，民主进程等各方面战略性服务的。如图2。
图2 公众参与学的战略地位
Figure2 the strategic position of public participation
3.3公众参与学主要研究的内容
主要研究公众参与的参与方式、参与主体、参与范围、参与程序、公众参与报告、有效性评价、资料数据有效统计分析、法律和伦理等内容。
（1）参与方式
不同的参与方式是获得不同程度、层次等方面的公众意见、建议等。目前有大众媒体、调查、论证会等。研究它们各各方面的特点、优势、如何有效开展、统计学、整理方法学、分析方法和决策等。
（2）参与主体
合适安排不同主体，反映意见。研究如何确定各主体数量，比例，主体心理因素等。使之高效率与公平等。
（3）参与范围
按照不同项目对公众的影响，研究如何确定研究范围，并且研究什么项目应该实施公众参与，进行如何分类管理。
（4）参与程序
研究如何有效进行公众参与，以及每个程序运用什么参与方式以及公众参与的时间等。
（5）参与报告内容
研究报告应该包括内容、格式等。
（6）资料数据有效统计分析
研究如何更好地有效统计所有获得的资料数据，通过现代计算机技术及一些统计分析软件，如MINTAB、SPSS等。
（7）参与所涉及的法律、伦理
研究如何更好使公众参与顺利进行，从法律、伦理上保护各方面参与主体等。
4.公众参与学基本框架
第一章 环境影响评价公众参与学概论
第一节 环境影响评价公众参与和公众参与学内涵
一、公众参与内涵
二、环境影响评价公众参与学
三、公众参与学学科地位
四、战略地位
第二节 环境影响评价公众参与学研究与实践
一、公众参与学的演变
二、公众参与学实践理论依据
三、公众参与学主要研究的内容
第三节 开展我国公众参与学研究的意义
一、公众参与学不仅有利于指导如何进行公众参与，而且有利于公众参与有效性提高
二、公众参与学成为独立的综合性学科，为环境科学体系更完善
第二章 环境影响评价公众参与学系统
第一节 环境影响评价公众参与学系统结构
一、参与主体
二、参与目的
三、参与作用
四、参与技术
五、参与范围
第二节 环境影响评价公众参与学的基本类型
第三章 环境影响评价公众参与学方法体系
第一节 公众参与程序
一、世行、美国、欧洲一些国家在EIA中公众参与方面对比
二、我国目前EIA中公众参与的位置
三、公众参与的实施程序
四、战略公众参与工作程序
五、公众参与方法
第二节 问卷调查法
一、问卷法的特点
二、问卷法的缺点
三、问卷的基本结构
四、问卷设计中的原则与步骤
五、问卷及答案的设计
六、问卷的发放与回收
第三节 访问法
一、访问法的类型
二、访问法的一般步骤与方法
三、访问的技巧
四、访问法的评价
第四节 听证会
一、听证会发展
二、环境影响评价听证会预期目标
三、听证会有效性的标准
四、有效听证会程序
五、小结
第四章 公众参与学技术关键
第一节 环境影响评价公众参与有效性评价
一、公众参与有效性的评价指标
二、中国公众参与有效性的影响因素
第二节 公众参与中公众最优化
一、公众参与数量和分类有效性评价
二、 公众参与数量和分类最优化
三、公众选取的帕累托最优标准
四、案例分析
第三节 公众参与和心理学研究及提高参与有效性
一、心理学概述
二、公众参与心理特征
三、措施
四、总结
第五章 公众参与学资料整理
第一节 资料整理的意义和一般步骤
一、资料整理的涵义和作用
二、资料整理的原则
三、整理资料的一般步骤
第二节 资料的审核与汇总
一、资料审核的一般要求
二、资料审核的方法
三、资料的编码
四、资料的汇总
第三节 资料的分组
一、资料分组的涵义和作用
二、分组标志的选择
三、分组的类型
第六章 调查资料的统计分析
第一节 统计分析概述
一、统计分析的含义与作用
二、统计分析的特点
第二节 单变量的描述统计
一、频数分布与频率分布
二、集中趋势分析
三、离散趋势分析
第三节 两变量的描述统计
一、相关分析
二、回归分析
第四节 推断性统计分析
一、参数估计
第五节 德尔斐法
一、工作原则及程序
二、调查主题与调查表格设计
三、预测和评价过程
四、信息处理和表达
第六节 Q方法论（Q methodology）
一、原理
二、在公众参与中的应用
第七章 调查资料的理论分析
第一节 理论分析的意义与内容
第二节 调查资料理论的逻辑分析
一、比较与分类
二、调查资料的归纳与演绎
三、调查资料的分析与综合
四、调查资料的逻辑论证
第三节 调查资料的理论解释
一、因果解释
二、结构与功能的解释
三、系统与要素的解释
四、调查资料的有序和无序解释
第八章 公众参与报告书写
第一节 调查报告的性质和特点
第二节 调查报告的作用
第三节 调查报告的格式和结构
第九章 社会调查中的伦理和法律问题
第一节 社会调查中的伦理问题
第二节 职业道德准则
第三节 社会调查中的法律问题
第十章 展望未来的中国环境影响评价与公众参与学
5.总结
开展公众参与学研究意义主要表现两个方面：一方面，公众参与学不仅有利于指导如何进行公众参与，而且有利于公众参与有效性提高；另一方面，公众参与学成为独立的综合性学科，为环境科学体系更完善。
5.1不仅有利于指导如何进行公众参与，而且有利于公众参与有效性提高
1、 制定公众参与技术规范
我国目前制定的一些单要素环境影响评价技术规范(如大气环境、地面环境、声环境技术导则)在指导实际工作中的作用是非常明显的。这些技术导则对规范环境影响评价的内容和方法、提高环境影响评价的有效性是有积极意义的。现行环境影响评价公众参与存在的一些技术问题可以通过制定相应的技术规范来解决：一方面，公众参与的主体、范围、时间、程序、方法、方式和内容在实施过程中有统一的标准，作到有章可循；另一方面，也可以作为环境影响评价审查的技术标准，减少审查过程中的主观性和随意性，提高公众参与的有效性。
2、提出公众参与实行分类管理
公众参与的实施也可以参照建设项目环境保护的分类管理模式，根据建设项目对周围环境的影响程度，决定是否进行公众参与。一是对环境可能明显造成不利影响或对环境影响程度较小但对周围单位、居民生活环境有直接影响的建设项目，环境影响评价中应包括公众参与内容； 二是对明显有利于环境改善或对环境影响程度很小且对周围单位、居民生活环境没有直接影响的建设项目，环境影响评价中可以不包括公众参与的内容。但是也可以包括。
3、提出公众参与法制建设进程
从我国环境影响评价过程中的公众参与存在的问题来看，迫切需要加强公众参与的法律建设，在法律上明确公众参与主体的义务和权利，并从法律上予以保障，这样公众参与才能够深入人心和全面开展。要达到这样的目的，一要加强现行环保法律和单项环保法规建设，在强调政府部门在环境保护中的权利和责任的同时，明确公众有参与建设项目环境管理的义务和权利；二要尽快出台环境影响评价法实施细则，具体规定公众参与主体及实施时间，在强调公众参与是环境影响评价的重要组成部分的同时，明确公众参与意见应作为行政主管部门决策的重要依据。
4、研究多层面增加公众参与有效性改善公众参与的有效性
要从多方面着手：
（1）大力发展经济，提高人们的经济收入，促进人们对更好的生活环境质量的需求；
（2）提高公众的认识水平，激发公众的责任感与参与意识；
（3）建立健全参与机制，保证公众参与渠道的畅通；
（4）提高环境影响评价工作人员的技术政策等综合素质，使之准确把握公众参与的实质内涵；可以利用其他学科理论知识来分析公众参与的信息，如Q法，SPSS、Minitab等一些统计软件等。
（5）加强行政主管部门有关管理人员的培训，在项目立项阶段能够较为准确地根据有关法律、法规、政策或实际情况，就项目是否实施公众参与提出明确要求。
最后，编写公众参与报告书（表）作为公众参与情况、存在的问题、应该解决的问题和困难等依据，并且同时具有法律依据和技术记录。
5.2成为独立的综合性学科，为环境科学体系更完善
目前，没有一本关于公众参与指导的实践用书，更不用说公众参与学的研究，并且在环境科学领域进行研究，它是环境科学和社会学以及其他各学科的发展和综合，必将是环境科学的突破。
参考文献
[1] 国家环境保护总局监督管理司编.中国环境影响评价培训教材[M].北京：化学工业出版社，2000，1：425
[2] 陆雍森. 环境影响评价[M].（第二版）.上海：同济大学出版社，1999，9：584-597
[3] 李天威，等. 环境影响评价中公众参与机制和方法探讨[J].环境科学研究，1999，12 （2）：36-40