丹江口水利枢纽位于湖北省丹江口市的汉水与汉江支流丹江口汇合下游800 m处，是我国自行设计施工、安装的第一座以防洪为主，兼发电、供水、航运、养殖等综合效益的大型水利工程，也是“南水北调”中线方案的重要枢纽[1]。其控制流域面积达9.5万km2，于1973年建成初期规模，坝顶高程162 m,设计蓄水位157 m，相应库容174.5 亿m3。丹江口库区后期规模将大坝加高至176.6 m，设计蓄水位170 m，总库容290.5亿 m3。库区大坝加高后，库区淹没范围涉及湖北省丹江口市、郧县、郧西县、十堰市及河南省淅川县5个县(市、区)、48个乡镇，淹没耕地1.56万hm2,移民约25万人，其中农业人口达23.7万人。移民数量较大，必须采取有效的措施，妥善解决库区移民安置问题。

1 丹江口库区移民问题的基本思路

第一，走开发式移民安置的道路。丹江口库区大部分属于贫穷落后的山区，人民生活水平低下。据初步调查，库区人均耕地在0.03 hm2以下的有12.4万人，并有10万人基本靠耕种库区周边的水位消落区的土地为主，人均年总收入仅为560～1 200元，生活十分贫苦。随着人口的继续增长，库区居民的生存环境还将会进一步恶化。因此，移民安置不能走以前包办式和一次性赔偿式等有着诸多弊端的安置办法，应实行开发式移民安置方针，将移民安置与经济开发紧密结合起来，利用搬迁的机遇，实现本地区经济的发展，真正使移民能“移得出，稳得住，能致富”，改变库区贫困落后的面貌，使库区人民过上富裕的生活。

第二，要以人为本，地方政府负责，谁受益谁承担作为移民工作的基本原则。以人为本，即是从人的需求出发，把维护移民群众合法权益作为移民工作的出发点、落脚点和最终归缩，充分满足移民生存和发展的基本条件。坚持地方政府负责，即是把库区移民工作的责任主体放在地方，实行分级负责管理，各级政府要把移民的搬迁安置和遗留问题处理摆上议事日程，制定移民安置规划，采取有效措施，切实加强管理。确定开发性移民的工程项目和就地靠后与外迁人口的规模比例。坚持谁受益谁承担的原则，是指移民为工程建设付出了代价，应从工程效益中得到合理补偿。扶持移民发展生产和遗留问题处理的投资，要根据工程受益范围，由中央、地方、单位和个人合理分摊、共同承担[2]。

第三，要实行移民工作全过程管理。一要做好前期工作。十分注意掌握实物指标调查的准确性、可信性，因地制宜地确定移民安置标准，做好移民安置规划科学合理，具有现实可操作性。二要做好搬迁安置。搬迁安置实施要按工程进度的要求，严格执行安置规划和投资概算，加强移民搬迁过程中的监督管理。实行移民监理制度，有效监督、控制移民安置进度、质量和投资。三要做好移民验收工作。要对移民安置规划的实施情况进行检查，确认移民是否得到妥善安置。四要做好后期扶持工作。要制定出台扶持移民的各项优惠政策，落实后期扶持资金，解决移民在安置过程中的遗留问题，扶持移民发展生产，改善和提高移民生活水平。只有做好这四项工作，才能真正解决好移民问题。

第四，依法推进移民工作。要加快建立和完善移民政策法规体系，制定出台相关的政策、法律、法规和规章制度，使得各项移民事务都按有关政策法规组织、协调和管理，做到有法可依，有章可循。要加强对移民干部的法律知识的培训，增强法制观念，增长法律知识，提高依法行政、依法管理的水平；要加强对移民政策法规的宣传教育工作，充分利用各种宣传手段，有计划、有组织地宣传移民工作有关的政策法规，使广大移民群众全面理解水利水电工程建设的重大意义和有关政策法规要求，积极支持国家经济建设。

2 丹江口库区移民迁建过程中存在的主要问题

第一，丹江口库区自然条件差。丹江口库区地处汉江流域秦巴山地，地貌类型以中低山和丘陵为主。库区山高坡陡，地表岩层松散，土壤抗蚀力低，水土流失特别严重，造成库区的土壤肥力差，高产优质土壤只占耕地总面积的1/10，并且土地利用不合理。各县、市现有耕地已超过宜耕地面积，垦殖强度大，各县均有几万到几十万公顷的荒山，植被覆盖率低，未加利用或难以利用，土地利用率低。正是在这种山高坡陡，耕地贫乏、贫瘠的土地上生活着众多的农村人口，自然环境长期处于负载过重的状态。今后随着大坝的加高，库区还需要退耕还林1.08万hm2，其中河南0.51万hm2，湖北0.56万hm2。库区人口资源环境的压力将进一步加大。

第二，库区移民要克服故土难离思想和依赖心理。首先，农民对土地往往有一种依恋心理，不愿意轻易离开自己的家乡，失去自己的土地。因此库区移民尽管家贫却难舍，尽量力争就近后靠搬迁，并且渴望得到一份新的土地，以保障自己的生产和生活，这给移民安置造成一定的困难。同时，移民接纳区原有居民对现有土地的“占有”心理，对新旧居民关系的融洽又存在一定的影响。农民的恋土心理还会阻碍移民向城镇化方向的发展和转移，不利于二、三产业的发展。其次，移民在一定程度上存在着对国家的依赖心理。许多移民认为自己为库区建设作了很大的贡献，国家应对其在经济上给予补偿，政策上给予优惠，从而对国家产生一种很强的依赖心理，如迁建等国家安排、生产靠国家指示、生活靠政府救济。这种消极的心理不利于移民搬迁，重新安排生产和生活[3]。

第三，库区移民素质偏低。丹江口库区地处偏远的山区，库区农业人口占总人口的95％，长期生活贫困，受教育水平低，文化素质普遍偏低，尤其山区县市文盲半文盲比重偏高，反映在农村社会就业结构中，农业劳动就业占主体，而农村工业劳动和其他劳动所占比重极少；反映在农业生产方式上，仍处于自给自足的小农经济，依靠原始的手工工具进行生产；反映在农村社会总产值上，农村工业、建筑业、第三产业所占比重较低[4，5]。这种农村产业结构和劳动力结构说明库区人口总体文化素质，既不能适应“开发性”的要求，也直接影响着移民的就业途径，加大库区移民的难度。

第四，环境问题。汉江水质为较为理想的清洁水源。中线南水北调工程初步确定近期95亿m3，中远期120～140亿m3水调往京津鲁、冀豫。唯丹江口水库及汉江上游陕西境内退耕还林，人口却增加，土地承载力有限，随着大坝加高，人地矛盾更加突出。为了提高产量，农业污染加剧，移民为了生存易毁林开荒，增加水土流失。丹江口水库兴建后，上游工业得到迅速发展，已形成了机械、化工、造纸、建材和农副产品加工为基础的乡镇支柱产业，由此更加大了工业污染物对汉水的排放，影响调水工程沿线的城镇居民用水和工业用水。

3 丹江口库区移民问题的对策

(1)保护库区环境，维护生态平衡。尽管汉江流域上游和库区的水质较好，但近年来政府各部门加大了对这些地区的旅游开发和经济开发的力度，造成这些地区一定程度的植被退化、水土流失很严重。据当地环保部门提供的检测数据表明，流域污染物指标在逐年上升，水质已在下降。保持库区良好的环境质量是发挥丹江口库区效益必不可少的条件，因此，决不能让移民任意开发林地和乱砍滥伐，破坏植被，决不能为了扩展环境容量和满足粮食需求而肆意毁林开荒、炸山开石来发展农业生产，应在保证耕地基本数量的前提下，大力发展农业、牧业等生产，提高森林覆盖率，改善环境质量。在工业企业的迁建过程中，要将高污染排放的产业淘汰掉，向“环境友好”、“资源(包括水资源)节约”型的产业转变[6]。

(2)积极进行产业结构调整，发挥库区特色，为移民创造就业门路。丹江口库区移民是以农村移民为主，因此，移民安置应以大农业为基础。发展农业以保证粮食稳定增长为前提，有计划有步骤的扩大经济作物，建立一批具有区域特色的棉、粮、油商品农业基地，林特产品和中药材基地。针对库区周围山林、草原资源丰富的特点，重点发展经济林业和牧场养殖业，同时库区有条件的地方可通过发展建材行业、食品加工工业，利用丹江口库区旅游资源发展以旅游业为主的服务行业，并带动宾馆、饭店、商贸、交通运输等行业的发展，逐步扩大就业容量，促进库区经济全面发展。

在发展库区经济的同时，要加强库区移民的社会化服务体系建设，组建技术服务、信息服务、供销服务等多功能的移民安置区社会化服务体系，加快移民安置区经济由自给自足向具有规模化、专业化、产业化特征的商品经济转化。如在丹江口库区前期工程移民过程中，河南省淅川县库区，利用当地土壤条件和小气候适宜种植小辣椒的特点，大力发展小辣椒为特色的支柱产业。香花镇率先发展了0.23万hm2小辣椒，并兴建辣椒交易市场，吸引了320多个省市的客户。在其带动下，全县种植小辣椒面积已达2.33万hm2，每年发往美国、日本、新加坡、香港等12个国家和地区的辣椒达1万多t，创2 000万美元。移民收入大增，生活水平得到显著提高[7]。

(3)积极探索以城镇为依托安置农村移民的新途径。加快城市化进程，发展现代规模化、集约化和产业化的农业，达到人口、资源、环境协调是我国可持续发展战略的必然要求。按照中央提出加快城市化和农村小城镇建设的战略，可积极探索以城镇为依托安置农村移民的新途径。如十堰市张湾区，依靠国家给予的有限资金，区政府协调有关部门，在宅基地和土地划拨、建房、申办户籍、子女入学等方面对移民实行减免和优惠，目前已成功迁移出209户986人。对于集中安置在郊区的移民，移民部门专门派专业技术人员对移民进行培训，实现了变粮农为菜农、果农。对安置集镇附近的则政策上扶持，协助创造餐饮、修理、小商品等经营条件，成功地探索出了城镇安置移民的路子[7]。

(4)实施科教兴库，培养库区人才。科教兴库的广泛实施，不仅会提高移民产品的数量、质量和附加值，加快优良品种的更新换代，而且会提高移民群众的科技文化素质，拓宽移民就业渠道。因此，应采取聘请人才、建基地、办学校、搞培训等一系列的办法，用先进的农业科技、优良品种、经营技术引导，下大力气培养库区移民自己的人才和提高移民的农业实用技术。如河南省淅川县东湾移民蔬菜开发示范园、湖北省丹江口园艺场、郧县柳陂镇科技培训示范基地，已与一些高等院校、农业科研单位建立了协作关系，及时得到先进的技术和品种，得到专家的指导，丹江口移民工程学校是具有扶贫性质的中等专业学校。建校14年来，已为鄂、豫、川、陕、渝的水库移民培养了3 000多名技术和管理人才，这些学生成为库区经济发展、实用技术应用的带头人[7]。今后要继续制定切实可行的移民计划，尽可能使每一位青壮年移民劳动力都经过科技文化和实用技术的培训，掌握一到两门适合当地经济发展的技能或技术，并能应用掌握的技能和技术从事开发性生产。

(5)切实加强移民资金管理，扩大资金来源渠道。学习国外的移民资金管理模式，加强移民资金的使用管理，防止资金流失。必须建立健全的移民资金使用管理制度，保障资金按时足额到位，重点搞好移民生活迁建和生产安置。资金应重点用于改善移民区基本的生产生活条件、基础设施建设、科教推广以及与提高移民素质密切相关的职业、技术培训等。要积极实行移民资金报账制度，按项目的实施进度分期分批拨付。多渠道筹资，扩大资金来源渠道。加强水价管理，提高城市水价，将提价部分作为建设南水北调工程移民基金，这是按照谁受益谁承担的原则，从工程的发电、供水及水产、林业等效益中抽取一定比例的资金，用于扶持移民发展生产，这不失为一条扩大资金来源的行之有效的办法[8]。