同时，文件首次提出市政公用事业应由政府授权特许经营的概念，并规定了进行特许经营的公用事业范围。文件指出，今后凡投资建设特许经营范围内的市政公用项目，项目建设单位必须首先获得特许经营权，与行业主管部门签订合同后方可实施建设。实质上，这正是为公用事业所有权和经营权的分离创造了条件。决策层期望能够通过筛选合格的运营商并授予特许经营权，将政府的经营和服务责任向企业转移。
　　自此，国内水务行业市场化改革进入了股权改革与特许经营并进的阶段。地方政府往往在对外招商，出让水务企业股份的同时，将经营权委托给重组后的企业。对于地方政府而言，投资责任和运营责任同时转移，可谓“一举两得”。在某些省份城镇供水体制改革的指导意见当中，还出现了“政府原则上不再作为投资主体”这样的表述。
　　一些洋水务此前早已活跃在中国市场，借此东风很快便捕捉到了新的投资机会。2002年，威立雅率先以超过净资产三倍的溢价，收购了上海浦东自来水公司50%的股权，并借此获得了长达50年的特许经营权；2003年，威立雅联手首创威水投资公司，以4亿美元收购深圳水务集团45%股份，深圳市政府与重组后的深圳水务集团签署《特许经营协议》，将经营权正式委托给重组后的深圳水务集团。
　　
国资进退权衡　　
    改革在推进，问题也在出现。国有资产在水务领域如何退出，股权转让多少，怎么转让，转让收益如何分配，各地的讨论激烈又持久。
    自来水企业公用事业的特性增加了问题的复杂性。分歧首先出现在对于国有控股地位的认识。一种意见认为，完全不必追求国有控股地位，可以将股权多转让一些，尽量收回以前多年的投资，今后更多地依靠企业自身投资经营，政府通过做好监管，保证服务质量和饮水安全。
    另一种意见则坚持控股。这种观点认为，公用事业关乎千家万户的福利和安全，也涉及到城市的建设和规划，如果不能保证国有控股地位，合资方的经营有可能过于考虑自身利益，而忽略某些公益性的服务。
    在大多数地方，控股且是绝对控股的设想，最终得到了更多的支持。除上海浦东项目，其余的改制项目基本为地方政府控股。
　　接下来，对于股权转让方案的讨论则更加富有技术性。 从政策上看，城镇供水投资建设领域的全面开放基本没有障碍，包括城市防洪、水源保护、供排水管网建设与维护等投资形成的非营利性资产。一些城市政府甚至提出，当地政府基本不再向水业投资，仅以“政策倾斜”体现支持，而管网等基础设施的投资也要完全推向市场。这一模式一时成为主流。
    兰州方案则代表了另一种选择。在兰州股权转让方案讨论过程当中，针对政府尽可能收回股权转让资金的提议，兰州市供水集团表示，对于市政发展的必要投入，完全依靠企业自筹资金确有困难，希望能够借此机会为企业预留部分投资。
    有关部门经过几个月的反复权衡，数易其稿，终于敲定了一个“存量转让与增量投入相结合的办法”。具体而言，即首先对企业进行增资扩股，要求投资方作出一定额度的增资，增资的部分留给企业；在此基础上，对外转让股权比例为45%，国有股占55%。
    方案的框架确定后，增资的部分究竟定为多少，又是一个难题。无论是供水能力的扩建还是管网的维护、设备的更新，都需要大量资金。企业自然希望增资越多越好，供水集团于是提出增资5亿元的设想。但增资过高，投资者会不会望而却步？经过反复讨论，企业的“胃口”被大大压缩，增资的部分确定为1.4亿元。
    据此，最终确定一共对外转让31.2%的企业股份，对应的净资产为3.5亿元，其中，国有股为30.5%，对应净资产2.898亿元，职工股6.4%，对应净资产0.6077亿元。       
    很显然，对于自来水国有股的转让，政府究竟该退出多少，拿走多少，这是争议的核心所在。兰州市最终选择了“政府拿一块，企业留一块，职工补一块”的方案。这一以市场化为取向的改革，事关国企改制，职工安置和公用事业的投资发展，在国有控股的前提下，投资责任的分配是否恰当，方案的权衡仍有待日后市场的检验。

“高溢价”无标准
    国有股既然选择了退出，自然希望能够卖个好价钱。然而，兰州项目开标后，威立雅报出的17.1亿元高价，却在业内引起了震动。
    据威立雅方面的解释，在17.1亿元当中，除掉1.4亿元的增资，有6.99亿元是对3.5亿股本的收购价格；其余8.71亿元实际上是作为增资溢价，今后完全留在企业以备未来投资之所需，而并不作为所转让股份的直接对价。
    按照这一算法，17.1亿元之所以远远高于竞争者的报价，关键在于其中的增资部分。在6.99亿元的股权转让款当中，国有股转让价款为5.78亿元，此外还有职工股转让价款1.21亿元。由此，每股转让价格其实只相当于2元。
    不过，即便不计增资部分，和其他投标者的报价相比，价格的差异仍然相当悬殊。中法水务报价为4.5亿元，其中，股权转让价格仅折合每股1元，增资部分约为1亿元。而首创股份的报价总额仅为2.8亿元，刨除规定的增资部分，每股收购价只相当于资产净值的半价。
    有了这样的参照，天津自来水招商项目开标后，对于转让价格，招商方条款更是硬性规定“必须溢价30%以上”，这还不包括可能的增资。 一连串的溢价令各地政府看到了新的可能性，一些城市正在进行中的引资谈判甚至因此而停滞。
    是溢价太高，还是以往的价格低估？ 业内掀起了质疑的热浪，两派观点各执一端。建设部和商务部均对此表示关注，这甚至一度影响了威立雅与兰州供水集团合资的进程。
　　针对一连串的“高溢价”，质疑者表示不可理解。在竞争者们眼中，每一个水务项目都有其合理的财务模型，而目前根据他们的算法和模型，很难相信威立雅高溢价的投资能够从正常渠道获得回报。
    针对此，今年9月初，由国内民营企业牵头的全国工商联环境服务业商会发出关于城市水业资产溢价转让行为的公告，指出：在政府定价的背景下，水业资产溢价，其本质是地方城市用以后的预期水价和水量收益，进行了短期资产融资。因此，一般意义上讲，溢价的收益最终进入消费者的支付体系之中。公告指责地方政府的行为，将令百姓日后通过水价变相承担“高溢价”的成本。