固定回报就是用项目融资或股权融资的形式，变相实现固定利率的商业贷款的行为。前述“固定比率投资回报模式”即属固定回报模式。但对于BOT水务投资协议中规定的“照付不议”条款，到底是否属于“固定回报”，则存在争议。

　　在目前的水业BOT项目中，政府往往承诺最低水量，在法律上被称为合同里的“照付不议”或者“或取或付”条款。BOT项目协议中一般也约定了相关价格。水量和价格的同时保证，使BOT是否属于“固定回报”项目产生了争议。长春汇津污水处理厂项目的官司正这一争议的最近集中体现。长春市中级人民法院一审认为：由于长春汇津与该市排水公司的BOT合作合同中固定了污水处理的保底数量、保底价格、固定了汇率和定价条件等，所以属于变相的固定回报。这也是长春市政府的观点。汇津则认为：国务院文件中提出的固定回报，主要是针对"外方投资者收益恒定不变或以损害国家利益让外方投资者保本获利"的情况，因此约定水量、水费等，仅是双方的合作事项，与收益是否固定无关。

　　亚洲开发银行中国城市水业市场化（PPP）推进过程中遇到的一些重要问题及相关建议（最终报告）认为：“照付不议”以及对价格的约定是BOT等项目融资方式的根本特征和基本保证。作为政府，如果选择BOT这一项目融资方式，就必须接受这一游戏规则，否则完全可以选择其它融资方式。但目前的现实是，政府采取了BOT方式，却又没有接受这一规则，特别是在司法上，法院倾向于认定“照付不议”条款构成“固定回报”。这使外商水务BOT项目回报的法律风险加大。
（二）水务BOT投资中的政府风险

　　1、政府担保与保证的效力

　　我国现行的法律中，涉及到政府担保的规定主要有:1、《担保法》第八条规定，即国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。2、中国人民银行1996年9月发布的《境内机构对外提供外汇担保管理办法》的第四条规定:除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外，国家机关和事业单位不得对外担保。除特殊情况外，政府不具备对一般商业贷款或其他债务进行担保的资格，实践中水务BOT项目存在的政府财政兜底担保等各种政府担保形式，是无效的，这一点在法律上是清楚的。

　　除“政府担保”外，水务BOT项目还存在另一种特殊的政府信用形式，即“政府保证”。“政府保证”不同于民法和担保法上所称的保证，不是一般民事担保行为，其实两者有着根本的区别。保证一是指行为人自己对自己的行为的承诺，例如，债务人保证按时供货，保证产品质量；二是指第三人对行为当事人所作出的担保，如，第三人保证债务人履行债务的法律制度，主要是第三人为当事人一方履行债务提供担保，而政府保证则是政府对自己的行为做出承诺，主要针对政治风险、违约责任等。民法上的保证合同是从属于主合同的，而政府保证没有独立的保证合同，而是直接表示在特许协议中，所以不存在主从合同关系。政府保证是东道国政府对自己行为的一种承诺，目的是为了确保BOT项目的顺利进行，是使外国投资者投资BOT项目的安全感和信心更强。政府保证的核心内容是对外国投资者表明东道国政府愿意承担BOT项目特许协议确立的责任。

　　原对外贸易经济合作部1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知》第三条规定:“政府机构一般不应对项目做任何形式的担保或承诺(如外汇担保、贷款担保等)。如项目确需担保，必须事先征得国家有关主管部门的同意，方可对外做出承诺。但国家计委、电力部、交通部1995年8月发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》却规定:为保证特许权项目在我国的顺利实施，在特许期内，如因受我国政策调整因素影响使项目公司受到重人经济损失的，允许项目公司合理提高收费标准或延长项目公司的特许期;对于项目公司偿还贷款木金、利息和红利汇出所需要的外汇，国家保证兑换和汇出境外（第三条）。法律的冲突导致政府保证效力存在相当不确定性，如果事先征得国家有关主管部门的同意，政府保证条款可能面临无效的命运。
　2、政府违约风险

　　BOT属于公私合营（PPP）的一种，合作中政府的信誉非常重要，投资者考察项目时，除了项目的经济效益因素，政府信誉占相当比重，因为它决定了长期项目是否能执行到底或提前终止的项目能否有合理的接管价。 从地域因素看，我国东南沿海和经济较发达的地区，政府官员市场意识比较强，BOT履约率高，投资者比较有信心，2004年中国水网举办了首次中国最具水务投资潜力的十个城市评选，结果依次是:北京、上海、深圳、广州、苏州、杭州、天津、厦门、南京、武汉/重庆/成都(并列)。但经济欠发达地区的政闭言誉度相对较低，政府在与私人资本合作中的毁约率较高，甚至政府换届都会影响到BOT项目的生存， 影响最大的属长春汇津事件。

　　（三）水务BOT投资的法律玄疑与风险

　　1、收费权质押效力存疑

　　收费权质押并不是我国《担保法》规定的担保方式，根据《担保法》第75条的规定可以质押的权利并不包括“收费权”。最高人民法院《关于适用<中华人最高人民法院关于适用中华人民共和国担保法》若干问题的解释第九十七条 以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理。据此，可以认为，公路收费权是明确包含在《担保法》第75条规定的“其他权利”之内的。除此之外，国家发展计划委员会、中国人民银行批准农村电网改造工程电费收益权可以设定质押，中国人民银行和教育部下发的《关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》也规定了可以以学生公寓收费权质押贷款。发展计划委员会 建设部 国家环境保护总局发布《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》规定，鼓励城市政府用污水、垃圾处理费收费质押贷款。