点评《固体废物污染环境防治法》修订案

简评《固体废物污染环境防治法》修订案中的民事条款（上）
王灿发 2005-01-13

　　由全国人民代表大会常务委员会于2004年12月29日修订通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，对1995年10月颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》做出了许多修改和补充渲凶钜俗⒁庖沧盍钊烁械礁咝说氖?个关于环境纠纷解决和环境民事法律责任条款的修改和增订。

　　这几个条款的修改和增订，一是明确了造成固体废物污染环境者负有排除危害、赔偿损失、恢复环境原状的责任（第85条）；二是明确了在环境污染损害赔偿诉讼中实行被告举证制（第86条）；三是明确了环境监测机构接受当事人委托如实提供监测数据的义务（第87条）；四是明确了国家鼓励法律服务机构对环境污染诉讼中的受害人提供法律援助的措施（第84条第3款）。这些条款的出现，可以说是我国环境立法的一个转折点，从“重行政轻民事”转向了“行政民事并重”的新阶段，是我国环境立法的重大突破。

　　自20世纪70年代末我国颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》以来，经过20多年的发展，我国环境法体系已经初步建立。我国先后颁布了《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等一系列以污染防治为主的法律、法规，有的立法甚至已经过两次修改。这些立法在我国的环境保护中确实发挥了重要的法律保障作用。

　　然而，在这些立法中一直存在一个缺陷始终得不到解决，那就是“重行政，轻民事”，即法律中规定的主要是一些行政管理措施，而缺少让公众通过民事手段来保护环境的规范。这些法律实施的结果是，在不少时候是环保部门一家孤军奋战，环境违法行为屡禁不止、屡抓不绝，而最有环境保护热情的也最能对污染者形成压力的公众和污染受害者却难以参与对污染者的斗争。究其原因，主要就是我国的环境立法中缺少让污染受害者保护其环境权利的民事规范。

　　近20年来，环境立法关于环境纠纷处理的规定基本上是沿用1984年《水污染防治法》第41条关于“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的行政机关处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”的规定，甚至连2003年6月颁布的《放射性污染防治法》也只做出了“因放射性污染造成他人损害的，应当依法承担民事责任”（第59条）一条规定，而其他法律根本就没有关于放射性污染造成损害民事责任的规定。

　　由于环境法律中缺少环境民事法律规范，而《民法通则》、《民事诉讼法》中也缺少相应的规定，就使得实践中许多环境纠纷难以得到及时、公正的处理。如环境污染造成危害，受害者不可能自己进行污染监测和难以证明污染与损害之间的因果关系，但我国现有环境法律法规中却没有被告举证、因果关系推定、环保部门的监测机构必须提供监测报告的规定，从而形成了环境污染案件“举证难、胜诉难”的局面；不少污染受害者受到损害后一般没钱聘请律师，也缴不起诉讼费，但我国的环境法律法规中却没有对污染受害者提供法律援助和减免诉讼费的规定，从而导致了环境污染案件起诉难的局面；对污染损失的大小受害者不可能自己进行评估，而我国的环境法律法规中也没有建立污染损失评估鉴定机构的规定，使得受害者委托评估无门，损失请求经常被法院驳回。

　　由于解决环境纠纷的立法滞后，使得环境纠纷的投诉不断增加，仅投诉到环保部门的环境纠纷就从1992年的不足10万起增加到2003年的近60万起（见2003年环境统计公报）。为了完善环境纠纷处理的立法，许多学者近年来进行了大量研究，并向国家立法机构提出了系统的立法建议。全国人大环资委在制订“十五”立法规划时曾经把《环境损害赔偿立法》作为重要的立法计划提出，但由于有关机构认识不统一，这一立法最终未被列入“十五”立法规划。

　　2004年8月，全国人大环资委法案室与中国政法大学共同主办“环境损害赔偿立法国际研讨会”，全国人大法工委民法室和经济法室、最高人民法院、国务院法制办、国家环保总局都派员参加。与会的专家、学者不仅提出有进行环境损害赔偿专门立法的必要，而且还提供了立法的建议文本。在这次研讨会上，学者们和有关部门的专家就环境纠纷处理的立法达成了一定的共识。在2004年9月底全国人大环资委向全国人大常委会提请审议的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》中就比2004年6月的修订草案征求意见稿增加了11款关于纠纷处理和民事责任的规定。

　　虽然立法机关最终通过的文本只保留了建议草案新增加11款中的4个条款，但这已经是我国环境立法一个很大的进步，而且它必将对今后其他环境法律的制定和修改产生重大影响。

　　在《点评〈固体废物污染环境防治法〉修订案（上）》中，笔者谈到了修订案中强化政府的污染防治责任、防止过度包装污染环境、对农村固体废物提出防治要求等几点突破。笔者认为，修订案对固体废物污染防治制度还有以下突破。

　　（一）改革固体废物的进口管理方式
　　原有的《固体废物污染环境防治法》对固体废物进口只规定了两类情况：一类是禁止进口，另一类是限制进口。我国加入世贸组织后，货物进口管理方式发生了很大变化，《对外贸易法》为此已经进行了较大的修改，因此，原有的《固体废物污染环境防治法》规定的废物进口管理方式也应顺势调整。

　　根据我国既需要进口部分再生资源性废物，又要有效遏制境外危险废物向我国非法转移的实际情况，修订案在对废物进口的管理方面有几点变化：一是根据《对外贸易法》的要求，将固体废物按照资源化程度和环境风险高低分为禁止进口类、限制进口类和自动许可类，分别制订目录，实行分类管理。二是对限制进口类固体废物的进口，要求必须依法办理进口许可手续；对自动许可类固体废物的进口，要求必须依法办理自动许可手续。这里最重要的变化，就是对可以用作原料的固体废物，除了实行限制进口的外，均应按照自动许可进口类进行管理。修订案同时规定，进口任何固体废物都必须符合国家标准，而且必须经检验机关检验合格。三是针对进口者逃避、无人承担固体废物退运责任的情况，追加承运人作为固体废物退运或者处置的责任承担人。

　　（二）明确固体废物产生者发生终止、变更时的责任
　　产生固体废物的单位发生分立、合并、转让、撤销、解散或者破产时，由谁继续履行污染防治责任，原有法律没有明确，这是大量固体废物污染问题长期得不到解决的原因之一。修订案对此规定：产生工业固体废物的单位终止之前，必须妥善处置固体废物以及有关场所和设施；除了当事人另有约定的情形外，变更后的单位应当按照有关规定对原单位的工业固体废物负责处置。

　　修订案还对历史遗留废物的处置提出了解决办法。《固体废物污染环境防治法》修订以前，有的企业或单位已经撤销、解散或者破产，其留下的废物（很多是危险废物）往往无人负责，造成严重的污染和安全隐患。为此，修订案规定：“对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担。但是，该单位享有的土地使用权依法转让的，应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务。”

　　（三）完善危险废物的管理措施
　　针对危险废物处置工作中面临的处置设施不足、长期贮存不处置、应急措施力度不够等问题，修订案在加强危险废物管理方面规定了新措施：一是增加了危险废物集中处置设施的规划和建设要求；二是增加了危险废物贮存时间的限制；三是赋予有关人民政府及其主管部门处理危险废物污染事故的应急手段；四是对重点危险废物处置设施关闭或者退役后的维护资金来源做了规定。

　　此外，修订案针对近年来从事危险废物利用的单位明显增多，而在利用过程中造成严重的环境污染和安全隐患等实际问题，为了堵塞管理漏洞，将危险废物的利用纳入了危险废物经营许可的管理范围。

　　（四）对限期治理制度做出重大变革
　　原有法律规定对造成固体废物严重污染的单位应当限期治理，其决定权由县级以上人民政府行使。修订案对此进行了重大变革，决定对违法造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环保部门按照国务院规定的权限决定限期治理；逾期未完成治理任务的，由本级政府决定停业或者关闭。

　　（五）强化法律责任
　　修订案对法律责任的修改集中在3个方面：一是明确规定了固体废物污染防治监督管理人员的义务和责任；二是对新增加的部分条款规定了法律责任；三是加大了对部分违法行为的处罚力度。

　　在适当强化行政处罚措施的同时，修订案在现有污染损害赔偿规定的基础上，针对环境污染损害赔偿案件中最常见的受污染者举证困难等问题，增加了举证责任倒置、环境监测机构提供监测数据等规定。

　　（作者系全国人大环资委法案室主任、中国政法大学博士研究生导师）

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