试论主权与环境

试论主权与环境

王 曦 （武汉大学环境法研究所 武汉430072）

摘 要 本文分析、论述了人类环境问题的出现对现代国际法的主权概念带来的影响。20世纪的历史表明，主权国家解决环境问题的过程也就是主权与环境的关系从矛盾走向统一的过程。在这个过程中，现代国际法的主权概念不是被抛弃，而是在一个更高的层次上得到完善和提高。
关键词 主权 环境 国际环境法

对国内社会而言，主权是政治社会中最高的政治权威。对国际社会而言，主权则指国家的独立。在现代社会，由于科学、技术、经济等方面的人类活动日益全球化，使人类社会交织成一个其成员彼此无法绝对隔离的国际社会。国际法中传统的绝对主权概念因而受到种种冲击。人类环境问题对主权概念的影响是主权概念在当代受到的种种影响和冲击的一个重要方面。本文将对这一影响做一分析，以期从一个新的角度认识现代国际法的主权概念和国家主权原则。

一 主权与环境的矛盾

人类生存的环境是一个巨大的、由各种有机物质、无机物质和生物群落组成的复杂的动态平衡系统。地球生态系统的内部运动遵循它自身的规律。这个规律被美国著名环境主义者、生物学家巴里·康门勒通俗地表述为“物物相关(Everything is connected to everything else)”、“物有所归(Everything must go somewhere)”、“自然最知(Nature knows best)”和“得必有失或没有免费的午餐(There is no such thing as a free lunch)”。 所谓“物物相关”，是指地球生态系统尤如一个巨大的网络，其任何一个组成部分的变化可能对整个系统带来巨大、深远、立即发生的或滞后发生的影响。如果这种影响超过了地球生态系统所能承受的程度，整个系统就可能崩溃。所谓“物有所归”，是指自然界的物遵循物质不灭定律，总是从一种存在形式转化为另一种存在形式，从一个空间转移到另一个空间，不停地循环运动。在自然界的物质运动过程中，没有无归宿的物质。但人类却往自然界引入了数不清的自然界原来没有的、不能为其分解提供条件的人工物质。这种物质在自然中的过量积累是极其危险的。实际上，这种物质的积累已经引起了地球生态系统的紊乱，如气候变化、臭氧层“空洞”等现象。所谓“自然最知”，是指自然界的物质平衡经过了亿万年的自然淘汰，选择和演化才实现。只有自然本身，而非人类，才最清楚人类活动对自然的影响。因此人类必须极其谨慎地对待自然。所谓“得必有失”，是指人类对其征服自然的每一个胜利都要付出巨大的代价。对自然的无偿索取和利用是不存在的，绝不会有“免费的午餐”。
然而，地球这个完整的生态系统却由在政治上“国家林立”的人类社会“分而治之”。以主权为根本属性的国家在对待环境的方式上存在很多与地球生态系统的规律相矛盾的地方。这个矛盾可称为主权与环境的矛盾。
首先，对主权者，长期以来不存在出于环境保护理由的“应负责任的情况(accountability)”。然而自20世纪70年代以来，由于国内环境保护运动的高涨和国际环境保护运动的压力，以及国家对环境问题的认识的提高，这种情况有所改变，主权者在国内不再豁免于有关环境问题的指控。但是，这种情况只存在于少数经济发达、法制健全、公众环境意识高的国家，而且这些国家关注最多的也仍然是以不损害己国环境为限度，以邻为壑的恶例时有发生。尤其值得注意的是世界上大多数国家的主权者仍然基本上豁免于环境指控。对地球生态系统的平衡和可持续性的考虑，在很多国家还没有真正成为主权者治国方略的有机组成部分。因此，也许可以认为正是由于主权在环境责任方面的缺陷，使得主权在一定意义上成为维护地球生态系统的平衡和保护环境的障碍，至少是障碍之一。
其次，由于主权对外是独立的，具有屏障外部力量对国家内政的干涉的重要作用，它同时也可成为抵制国际环境保护运动的理由和妨碍国际环境保护协调意志的形成的障碍。主权对于国家独立的积极作用同时也可成为对于人类环境的消极因素。在国际环境法的实践中，我们可以看到像美国这样的世界最大的地球环境压力的制造者凭着主权拒绝或推迟签署或批准环境条约的例子。例如，美国参议院至今不批准关于削减人为温室气体排放量的《京都议定书》，拒绝承担率先削减人为温室气体排放量的义务。
再次，现代主权国家治理和建设国家的指导思想往往与地球生态系统的规律存在着一些严重矛盾。如前所述，地球生态系统的规律要求人们高度重视它的整体性。但现代国家管理国家的指导思想都是简化论的方法论。简化论，又称还原论，是近代科学占支配地位的方法论。简化论认识事物的方法是将复杂的事物分解、简化，直到将其分解、简化为彼此互不联系的最简单的因子，然后从最简单因子的层次上来认识事物。简化论的缺点是它容易导致学科之间彼此孤立，并使科学与整体的、活生生的世界相分离。巴里·康门勒曾经通过污水处理、洗涤剂、化肥、杀虫剂、汽车、合成塑料、大型水坝、汞的应用、核弹的发明或应用为例，揭示在现代技术失败的背后存在着它的科学基础的失败。这个失败的科学基础就是简化论。他指出：“环境的恶化很大程度上是由新的工业和农业生产技术的介入引起的，这些技术是一个逻辑上的错误，因为它们是被用于解决单一的彼此隔离的问题，没有考虑到那些必然的‘副作用’。这种副作用的出现，是因为在自然中，没有一个部分是孤立于整体的生态网络之外的。反之，技术上的支离分散的设计是它的科学根据的反映。因为科学分为学科，这些学科在很大程度上是由这样一种概念所支配着，即认为复杂的系统只在它们首先被分解成彼此分割的各个部分时才能被了解。还原论者的偏见也趋于阻碍基础科学去考虑实际生活中的问题，诸如环境恶化之类的问题。” 在我国，这种简化论的指导思想曾导致灾难性的生态后果，以至于我国现在不得不花费大量的人力、物力和财力来整治山河，纠正过去的错误。第二次世界大战以后日益明显的环境恶化状况使人们日益怀疑主权者所遵循的这种简化论的治国方式，从而冲击作为国内的最高的政治权威的主权。
最后，主权国家的短期行为与地球生态系统的永久性之间存在着矛盾。主权者统治、管理和建设国家的首要目的是为当代人谋取最大的福利(尽管福利的分配在当代人之间是不平等的)。后代人的利益和地球生态关系的长期平衡所需要的条件往往被当代主权国家所忽视。主权国家政府的任期制和选举制在一定程度上加重了这个矛盾。政府倾向于在任期内做出最大的成绩，而这种成绩的取得往往是以牺牲环境和地球生态系统的可持续性所必需的条件为沉重代价的。

二 主权与环境的统一

但是，不能因为主权与环境之间的种种矛盾而得出应当否定和抛弃主权概念的结论。在当前，否定主权概念就是否定国际社会的基本主体和现代国际法的基础。在这个贫富不均，强弱不等，霸权主义仍然存在的世界上，否定主权将对占世界人口大多数的发展中国家带来极为严重的后果。
实际上，主权与环境是可以统一起来的，因为二者的矛盾不是绝对的。在主权与环境这对矛盾中，主权是矛盾的主要方面。主权国家既是环境的破坏者，也可以成为环境的恢复者、改善者和保护者。关键在于主权者有关环境的政治意志的转变。实际上，自20世纪70年代以来，不论在国内法还是在国际法的领域里，都出现了有利于主权与环境统一的种种迹象。
首先，公民对环境问题的日益强烈的关注在不少国家推动了国内民主制度的发展，主权者的责任(accountability)范围扩大到了环境保护领域。这一现象，首先出现在发达国家。传统的以牺牲环境为代价的经济发展模式，虽然首先给发达国家带来了物质生活的高度富裕，但同时也使它们的公众首先经历了环境恶化(尤其是工业污染)的种种严重后果。环境危机使它们的公众终于认识到：“很明显，千百年来对环境的忽略已将人类带到最后的一个十字路口。我们对大自然的肆虐行径，使我们的生活质量恶化，甚至危及我们的生存。……因此，我们决意行动起来。我们呼吁一场旨在改变对环境——它正在起来反抗我们——的行为的革命。……我们将重新开始。” 公众环境觉醒的第一个后果就是要求代表公众利益的主权者——国家为消除环境危机，保护公众的健康和福利采取措施。这导致政府责任范围的扩大。自20世纪70年代以来，发达国家在立法、行政和司法三方面都进行改革，大大加强了主权者在环境保护方面的职责。以美国为例，自那时以来，通过大量的立法，立法部门建立了一个崭新的法律部门——环境法，通过行政机构的改组和行政职能的改进，行政部门大大加强了国家环境保护职能；通过处理有关环境的民事、刑事和行政案件，司法部门在为环境污染和生态破坏的受害者提供法律救济的同时，加强了对环境犯罪的惩治和对有关环境保护的行政行为的监督。 主权者再也不能以主权的最高性来规避它所应当承担的环境责任了。
其次，20世纪70年代以来国际环境法的迅速发展表明各国在形成国际环境保护的协调意志方面已有相当大的进步。这一进步的另一面，就是国家有关环境问题的自限的加强。相应地，主权作为抵制国际环境保护运动和妨碍国际环境保护协调意志的形成的障碍的作用正在减弱。当前，国际环境法已形成包括纲领性国际环境法律文件、保护特定环境因子的国际环境法律文件和针对特定环境问题的国际环境法律文件三大组成部分的国际环境法律文件体系。这个国际法文件体系代表世界各国为保护人类环境所形成的协调意志，对国家主权有重要影响。这个影响比较集中地反应在1972年联合国《人类环境宣言》、1992年联合国《里约环境与发展宣言》和一些多边环境条约的规定之中。其中值得一提的有《里约环境与发展宣言》所宣布的“国家资源主权权利和不损害国外环境义务原则”、“可持续发展原则”、“共同但有区别责任原则”、“改变生产和消费方式原则”、“贸易与环境保护协调原则”、“禁止污染转移原则”和“全球伙伴关系”等概念。这些原则的宣布和它们在不同的环境条约中的具体体现，无不对传统的主权概念带来冲击，促使其随着时代的进步而进步。主权与环境因此而在这些新的原则的基础上统一起来。
再次，现代主权国家治理和建设国家的指导思想出现了进步，简化论的方法论正在被符合地球生态系统规律的系统论的方法论所取代。简化论容易导致人们“只见树木，不见森林”。系统论则将对事物发展的微观方面的关注和对事物发展的整体方向方面的关注结合起来，使人们对事物有更全面、更深刻的认识。在法律上，这方面最明显的例证是美国1969年的《国家环境政策法》。该法率先在世界上以立法的形式宣布环境保护是一项国家政策，规定美国联邦、州和地方政府要“运用……一切切实可行的手段和措施，以旨在发展和促进普遍福利的方式，创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各项条件，实现当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求。” 该法同时规定了六项国家环境目标。它们是，(1)国家能够履行作为后代的环境受托管理人的责任；(2)国家能够为全体美国人确保安全的、有益于健康的、多产的和具有美学的和文化美的环境；(3)国家能够实现对环境的最大程度的有益利用并避免退化、对健康和安全的威胁、或其它不受欢迎的或并非所求的后果；(4)国家能够保存国家的历史、文化和遗产，并在一切可能的情况下保持一个支持个人选择的文化差异和多样化的环境；(5)国家能够实现允许高生活标准和广泛共享生活舒适的人口和资源利用之间的平衡；(6)国家能够提高可更新资源的质量并尽力作到最大程度地循环利用可枯竭资源。 该法特别规定：“在做出可能对人类环境产生影响的规划和决定时，采用一种能够确保综合利用自然科学和社会科学以及环境设计工艺的系统的多学科的方法。” 在我国，系统论的指导思想逐渐深入政府的决策层。近年来，环境与发展的综合决策的思想已为中央和地方的决策者所接受。随着国家环境政策在各国的制订和实施，主权概念的内涵更为丰富，主权与环境的矛盾通过主权者治国和建国指导思想的进步而在更高的层次上得到统一。
最后，公众环境意识的提高和国内、国际环境保护运动的高涨在很多国家促使主权者放长眼光，将当代人的发展与后代人的发展权统一起来，从而克服主权国家在发展问题上的短视和短期行为，使主权与环境在新的基础上重新统一起来。这种统一的基础是一个新的发展观——可持续发展和新的发展战略——可持续发展战略。1987年由当时挪威首相布伦特兰夫人受联合国秘书长委托领导的世界环境与发展委员会(又称“布伦特兰委员会”)发表了题为《我们共同的未来》的著名研究报告(又称《布伦特兰报告》)。 该报告提出可持续发展的概念，将可持续发展界定为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括两个重要的概念：‘需要’的概念，尤其是世界贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑；‘限制’的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来的需要的能力施加的限制”。 《布伦特兰报告》将可持续发展作为一项重要原则和战略向世界各国推荐。该报告旨出：“世界各国……其经济和社会发展的目标必须根据持续性的原则加以确定。解释可以不一，但必须有一些共同的特点，必须从持续发展的基本概念上和实现持续发展的大战略上的共同认识出发”。 该报告号召：“世界各国必须尽快拟订战略，使各国从目前的经常是破坏性的增加和发展过程，转而走向持续发展的道路。”
可持续发展是对一种崭新的发展观的高度概括。它的提出对世界各国提出了一条摆脱环境危机并保持社会的发展和繁荣的道路，因而产生广泛影响。国际法院卫特曼特雷法官在其关于盖巴斯科夫——拉基玛洛大坝案的个别意见书中指出，“无论是在多边条约领域；国际宣言；国际组织的基本文件；国际金融机构的实践；区域宣言和规划文件；或者国家实践，对该概念已有广泛、普遍的承认”。
在1992年联合国环境与发展大会上，可持续发展战略为各国所接受。会议发表的《里约环境与发展宣言》的核心是可持续发展的思想。该宣言所宣布的关于环境与发展的27项原则中有多项直接使用可持续发展的概念。为推动各国贯彻可持续发展战略，会议制订了一项称作《21世纪议程》的行动计划。
可持续发展战略的提出对各国产生巨大影响。我国党中央国务院于1992年8月发表《关于环境与发展的十大对策》，正式接受可持续发展的概念。1994年2月，我国发表《中国21世纪议程》。1995年9月，中共中央向全国人大提出关于制订《第九个五年计划和2010年国民经济和社会发展远景目标》的提议中包括可持续发展战略。1996年3月，全国人大在《第九个五年计划和2010年国民经济和社会发展远景目标》中正式采纳可持续发展战略，并把经济运行机制的转变和经济增长方式的转变(即从粗放型的增长方式转向可持续发展的增长方式)规定为我国经济改革的目标。
此外，在国际层面上，一些重要环境条约的签订也推动各国的主权者采纳可持续发展战略。例如，1992年《生物多样性公约》在序言中重申“各国有责任保护它自己的生物多样性并以可持久的方式使用它自己的生物资源”。同年的《联合国气候变化框架公约》规定“各缔约方有权并且应当促进可持续的发展”。

三 国家资源主权权利和不损害国外环境义务原则

现代国际法主权理论受到人类环境问题深刻影响的最鲜明的表现也许是“国家资源主权权利和不损害国外环境义务”原则的确立。这项原则指的是1972年《人类环境宣言》所宣示的原则21和1992年《里约宣言》所宣示的原则2。《人类环境宣言》所宣示的原则21是：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自已的环境政策开发自已资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”。 1992年 《里约宣言》不仅将《人类环境宣言》原则21中的“环境政策”一词改为“环境与发展政策”，强调发展的重要性，而且将其位置提前，作为第二项原则。《里约宣言》所宣示的原则2是：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展的政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”。 一般认为国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则已经成为一项国际习惯法原则。这不仅是由于它在得到世界绝大多数国家赞同的《人类环境宣言》和《里约宣言》中得到宣示，而且由于它在很多其他的重要国际法文件和司法判例中得到确认。
国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则包含互相关联的两个方面。其中一方面是“各国拥有按照本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利”，即国家资源开发主权权利。另一方面是国家“负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”，即国家不损害国外环境的责任。这项原则的前一方面承认国家关于环境的主权权利。它的后一方面规定国家关于环境的义务。这项原则是国家在环境方面的权利和义务的结合。
不损害国外环境的责任是国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则的另一方面内容。这里的“国外”环境指的是其他国家的或在各国管辖范围以外地区的环境。不损害国外环境的责任是相对于国家对自然资源永久主权的一种义务。通过国际司法判例、条约和国际组织的决议等法律文件的一再确认，不损害国外环境的责任已成为国际习惯法的一部分。1941年的特雷尔冶炼厂仲裁案裁决由于提出“任何国家也没有权利这样地利用或允许利用它的领土，以致其烟雾在他国领土或对他国领土或该领土上的财产和生命造成损害”的主张而成为国家不损害国外环境的责任的第一个重要司法判例。其后，在1949年的科孚海峡案判决中，国际法院指出“一国不得允许其领土被用于损害他国权利的行为”。 在1957年的拉努湖仲裁案中，仲裁庭认为“法国有权行使其权利，但它不得无视西班牙的利益；西班牙有权要求它的权利得到尊重和它的利益得到考虑”。 在1974年的核试验案中，国际法院法官卡斯特罗在其反对意见中援用了特雷尔冶炼厂仲裁案的裁决。他说：“如果承认存在一项作为普通规则的关于要求禁止毗邻财产排放有害烟雾的权利的话，通过明显的类推，结论必然是申请人有权要求法院确认其关于法国应当停止引起在申请人领土上的放射性物质沉降的活动。”
不损害国外环境责任得到很多环境条约的确认。1951年的《国际植物保护公约》在其序言中认为有必要防止植物病虫害越过国家边界。1968年的《非洲自然保护公约》第16条第1款第6项要求有关国家在开发计划有可能影响其他国家的自然资源时进行协商和合作。1972年的《世界自然与文化遗产公约》第6条第3款规定缔约国不得采取可能直接或间接损害位于其他缔约国领土上的自然与文化遗产的措施。1978年的《亚马逊河区域合作条约》、1981年的《保护东南太平洋海洋环境和沿海地区公约》和1982年《联合国海洋法公约》都规定了与《人类环境宣言》原则21的文字相类似的不损害国外环境责任。1985年的《东南亚国家联盟国家关于保护自然和自然资源的协定》在其第4条6款中进一步承认不损害国外环境责任是“得到普遍接受的国际原则”。1992年的《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》也规定了不损害国外环境责任。
除了《人类环境宣言》在其宣布的原则21中承认不损害国外环境责任以外，还有很多国际“软法”文件承认这一责任。其中主要的有1972年《联合国大会第2996号决议》、1974年《各国经济权利和义务宪章》、1975年《欧洲安全与合作会议最后文件》、1978年联合国环境规划署《指导各国养护及和谐利用两个或两个以上国家共有自然资源的环境方面行为守则》和1982年《世界自然宪章》。
就现代国际法的主权概念而言，国家资源主权权利和不损害国外环境义务原则的形成可能代表着这个概念在当代的最新发展。国家资源主权权利和不损害国外环境义务原则的形成，使得主权这个具有400多年历史的古代概念在20世纪的后半期又一次出现重要的嬗变，即实现了亨斯雷教授所说的“培育一个一致同意的对其在国际体系中的权利和义务的再界定”。 20世纪60年代的非殖民化运动导致主权概念的一个重要方面即国家对本国自然资源的主权权利得到明确的承认。20世纪70年代以来的国际环境保护运动则更进一步，将与这一主权权利相对应的国家义务明确化。在这个过程中，主权概念没有被抛弃，而是在新的时代背景上得到了发展。

四 结 论

人类环境问题的出现对传统的主权概念带来挑战。这种挑战可称为主权与环境的矛盾，即以主权为根本属性的国家在对待环境的方式上存在很多与地球生态系统的规律相矛盾的地方。这个矛盾如得不到解决，人类和地球都没有前途。所幸的是，20世纪后半期以来的历史表明，主权与环境的矛盾是可以解决的。在一些国家，公众的环境觉醒推动的国内民主制度的发展，使政府的责任扩大到了环境保护领域；国际环境法的发展要求主权者为保护人类环境而做出更大的努力，促使主权者建设和治理国家的指导思想出现了进步，全面的、整体的、持续的发展观正在代替传统的、片面的、局部的、不可持续的发展观。20世纪后半期以来主权理论进步的一个方面是国家资源主权权利和不损害国外环境义务原则的确立。这个原则的确立，丰富了主权原则的内容，使之在新的时代更好地适应因人类环境问题的出现而更加复杂的国际关系。
总而言之，“解铃还需系铃人”，主权国家造成的全球环境问题还得靠主权国家自己来解决。自20世纪70年代以来国际环境法的发展表明，主权国家是能够解决全球环境问题的。主权国家解决环境问题的过程也就是主权与环境的关系从矛盾走向统一的过程。在这个过程中，现代国际法的主权概念不是被抛弃，而是在一个更高的层次上得到完善和提高。亨斯雷教授在评论各国通过《联合国宪章》而放弃战争权这一巨大转变时说的，“它的产生并未损害国家主权，其实它是通过国家主权的行使产生的：主权权威可在接受这个转变引起的种种限制的同时继续其主权”。 主权概念在国际环境法领域里的正在证明他的这一观点。

作者简介
王曦，法学博士，武汉大学法学院教授、博士生导师，国家环境保护总局武汉大学环境法研究所副所长，全国政协委员，国际自然保护同盟环境法委员会委员，澳大利亚《亚太环境法杂志》编委，牛津大学出版社《国际环境法年鉴》撰稿人，中国法学会环境资源法学研究会理事、常务理事、常务副秘书长