全球公域法律问题研究

全球公域法律问题研究

李广兵 李国庆 （武汉大学法学院 武汉430072）

摘 要 本文研究了全球公域的概念、范围及法律地位，分析了全球公域保护的法律障碍，论述了全球公域管理的改进。
关键词 全球公域 环境保护 国际法

环境退化不仅使人类不断觉醒，也促进国际法的不断发展。在处理一般的环境问题中就已经显得心有余而力不足的国际法，面对全球公域问题时受到了更罕有的严峻挑战。“环境正迫使我们重新思考传统的国际公法”。事实上，建立一套管理全球公域的法律制度和规则是十分困难的。尤其是还面临着主权、财产权的障碍和复杂的政治、经济影响因素。但是，既然国际法已经在保护具体物种和防止个别形式的污染方面取得了成功，就有理由相信也能发展出适用于全球公域的国际法。其中重要而有挑战性的任务是将重点集中到对全球环境退化的遏止以及建立追究国家和其他国际法主体的环境责任的制度上。

一 全球公域的概念、范围及法律地位

全球公域(global commons)概念是从资源的共同所有、共同利用的观念逐渐演化而来的。但是，全球公域概念不同于资源的公共管理，它隐含着对各种开发利用资源的行为加以禁止的意思 。全球公域被定义为“在任何国家主权和管辖范围之外，为所有国家的共同利益而存在的”区域，并且它的利用“影响地球上的整个人类”。通常来说，全球公域包含国家管辖范围之外的领域，如南极洲、大气、海洋和外层空间。现在的发展趋势是，全球公域资源概念也包括海洋生物、迁徙鸟类或濒临灭绝的野生生物。
当代国际法对全球公域存在三种不同的理解：(1)古典的或格老秀斯的“共同财产”(common property)理论。例如，公海及其资源，有时也包含太空和有争议的南极洲；(2)共同遗产（common heritage or international patrimony）。这是古典理论的修正主义。例如，1982年《联合国海洋法公约》规定的公海海底资源，1979年《关于各国在月球及其他天体上活动的协定》（简称《月球协定》）规定的月球及其他天体上的矿产资源；(3)共同关切事项(common interest or common concern)。这是国际环境法最近发展出来的概念。例如，1992年《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》规定的全球大气和生物多样性资源，也包含(有争议)1972年《保护世界文化与自然遗产公约》（简称《世界遗产公约》）中的有关客体。
尽管可以用全球公域概念统领上述三种不同的理解，但是在进行有关的法律分析时，为了避免混淆和混乱，有必要将它们区别开来，因为它们的法律地位毕竟不尽相同。
1． 共同财产
古典共同财产理论的突出特点是，认为公海及其资源不属于任何国家主权范围，所有国家可以自由进行开发、利用。这一提法经历了古罗马的“共有物”（属所有人共有，供一切人使用）、中世纪的“无主物”（国家可对其主张主权或权利）到“公海自由”（公海是人类的共同财富，供所有国家平等地、共同地使用，任何国家不能主张主权和行使管辖权）的发展变化过程。体现了从古至今国家间在世界政治舞台上的实力的转化与变迁。
现在，共同财产理论依然适用于公海尤其是公海渔业领域。但和传统的绝对公海自由原则相比增加了诸多限制。例如，一国在开发利用公海资源时，应合理的顾及其他国家的利益与利用公海的自由；在从事公海渔业时，应注意渔业资源的保护和养护，保护珍贵、濒危的野生动植物。
2． 共同遗产
与共同财产一样，共同遗产指一定的区域与区域内的资源，如位于国家主权或管辖范围之外的深海海底和天体。但是它们有很大不同。就拿《联合国海洋法公约》中有关深海海底的规定来说，至少在两个方面不同于共同财产：（1）获取资源的方式不同。共同遗产内的资源的获取不是自由的，而是由国际机构——国际海底局管制。国际海底局是具有准主权性质的机构，它拥有发放许可证、监督管理、征税的权利；（2）利益归属不同。开发利用共同遗产所获的利益并不是简单地由开发者保有，而应“为了整个人类的利益”进行分配。除此外，共同遗产迄今为止仅适用于非生物资源。
“共同遗产”的形成的基础及管理方面有5个基本原则。第一，共同资源不受主权干涉，不能被擅自占用。第二，共同区域应置于全球的控制与管理之下，以阻止任何国家或国家集团控制人类资源。第三，从全球共有物获取的任何利益应有所有国家共享。第四，如果利用全球共有物的话，只能处于和平目的。第五，在一般禁止使用全球共有物的情况下，科学的利用应不受限制，只要这中利用不造成生态危害，并且有关活动的信息国际分享。可见，国际继承财产的观念意味着全球公域必须对所有国家开放，但是利用不能允许造成资源损害，任何收益必须有所有国家分享。
准确地来说，哪些资源构成“共同遗产”还不清楚。这一词语已经见于有关公海和月球的条约。热带雨林及濒危物种也有可能被接受为共同遗产。但是，国际法目前严格限制它的意义。这一词语现在仅见于以上两个条约，仅仅指潜在的无生命的资源，并不包括由这些资源所支持的生物量。而且，即使这种受限制的共同遗产概念，其法律地位也不是很清晰。
在实施中，共同遗产，如《联合国海洋法公约》所实行的，是国际托管地的一种变形。这不仅把它与共同财产区分开来，而且也是这一制度没有被其他国际公约广泛采纳的原因之一。在这一制度写进《联合国海洋法公约》之时就遭到了美国总统的强烈反对。在1992年进行《生物多样性公约》谈判时，许多发展中国家也不赞成把生物资源纳入共同遗产的范畴，因为这可能对它们的自然资源主权提出挑战。
但是，也不是说共同遗产制度仅使用或采纳《联合国海洋法公约》的表达形式。正如它自身就是从共同财产制度中演变而来的一样，它也可以朝其他领域演进。比如在南极洲，尽管在那里的矿产资源的地位没有明确为共同遗产，但正在形成的法律机制既冻结了有关的主权要求，也不可能将其定义为共同财产，而是朝着类似于共同遗产的方向发展，即为了全人类的利益将这些矿产资源保护起来，禁止商业性的开发利用，只供从事科学研究。
3． 共同关切事项
“人类共同关切事项”第一次出现在联合国大会有关气候变化的43/53号决议中，后来写进了《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。提出这一概念是为了处理与全球责任（global responsibility）有关的问题，如气候变化、生物多样性等。但全球环境责任的发展使共同关切事项并不限于这两项。例如，臭氧层，虽然没有明确将其定义为共同关切事项，但1985年《保护臭氧层维也纳公约》及1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》实际上采用了与气候变化一样的处理办法。1972年《遗产公约》也包含有类似“共同关切事项”的机制的特色。
“共同关切事项”与共同财产和共同遗产最大的不同之处在于它所包含的资源或活动部分或全部位于国家领土或领空主权范围之内。显然，将这类资源变为共同财产或国际托管资源的想法都是不切实际的。那么，将生物多样性资源及全球气候列为共同关切事项的法律意义是什么呢？共同关切事项意味着国际社会作为一个整体对具有全球重要性的资源有正当的关心的权利，同时，在帮助保护它们方面富有共同的责任。换句话说，“共同关切事项”赋予其他国家对某些国内管辖范围内的环境保护事宜有如人权一般的申诉权（standing），同时，要求国际社会共同分担有关环境保护的责任和义务。正是在这个意义上，可以将大气和生物多样性当作全球公域来处理。

二 有关全球公域环境保护的国际法实践

在国际习惯法中，有两个原则已日益得到广泛接受：（1）国家“有责任防止、减少和控制污染和环境损害”；（2）国家有帮助减轻环境损失的义务。这两条原则显然对全球公域的环境保护具有重要意义。
尽管过去的国际判例（如特雷尔冶炼厂仲裁案）形成的“不损害原则”只是用来处理国家之间越境损害问题，但其在国际法上的发展的结果是得到国际社会的广泛接受，并被扩展到要求各个国家保护全球公共区域如南极、公海、深海海底、外层空间等等。
在国际条约法方面，涉及国际公域环境保护的协议已有一些。对南极洲，有1991年《关于环境保护的南极条约协定》；对外层空间，有1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动的原则》，1979年《月球协定》；在海洋环境保护方面，最重要的是1982年《联合国海洋法公约》，该法规定了国家对保护全球公域的义务。它的194（1）条要求各缔约国防止、削减和控制海洋环境污染；第194（2）条要求各缔约国防止污染扩散到其主权管辖范围以外的区域；第145条要求采取措施保证有效的保护海洋环境，防止海底作业对海洋的污染和有害影响；第194（5）条要求必要保护“稀有、脆弱的生态系统，以及濒临灭绝的物种和其他海洋生物的生境”。此外，上文已提及的臭氧层保护、气候变化和生物多样性保护领域的国际公约也都涉及到了全球公域的保护问题。
在国际软法方面，最重要的莫过于1972年的《人类环境宣言》和1992年的《里约环境与发展宣言》。《人类环境宣言》原则21及《里约环境与发展宣言》原则2指出：“各国有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或国家管辖范围以外的地区的环境。”
由此可见，国际法对全球公域的承认与环境保护的重视是不用置疑的。现在的问题是缺乏行之有效的管理与实施机制。而建立一套管理国际公域的法律机制可谓困难重重。

三 全球公域的环境保护与管理的主要法律障碍

1． 主权
尽管“一个国家对其控制范围内的环境管理正日益扩大地成为国际监督事项”，但国家有按自己的政策开发利用自己自然资源的主权权利依然是至高无上的原则。现在，无论是工业化国家还是发展中国家都反对对传统的主权观念做任何改变。这样，国家往往可以用维护主权的名义阻止国际社会对其危害全球公域的行为进行矫正；国家也可能用主权豁免原则规避其应承担的环境责任。
2． 诉权
传统国际法只承认国家拥有诉权，这在处理国家之间的法律问题时当然没有什么问题。当发生在全球公域的损害危及一个或多个国家的利益时，也不会有多大问题。但当损害出现于公域且没有影响任何第三国的权益的情况下，问题便出现了。谁有资格代表全人类的利益对造成损害的主体提起法律程序呢？
按照现行国际法，可能有以下几种答案：
第一，每一个可能参与消除污染、恢复环境的国家按其投入的多少不同程度地都有诉权。但在没有先例的情况下，哪一个国家愿意这样做呢？
第二，直接承认每一个国家都拥有或应当拥有诉权。但这样一方面与国际法委员会关于“受害国”的定义不协调，另一方面也与通常争论的主张背道而驰。现在的争论主要针对允许多个原告提起诉讼的问题，认为这样可能使纠纷的解决更加困难，或者导致采取与违法行为或损害不相称的措施。还有一个明显的问题是，如果这样的诉权成立，为何起诉国在其自身没有遭受损失或付出成本的情况下有权获得赔偿呢？
第三，同样是将诉权限定与单个国家，但诉由定义为为了人类的整体利益。有两种可能的途径可资借用。（1）在国际法委员会起草的国家责任条款中明确大规模海洋和大气污染为“国际犯罪”，因为所有国家都是受害国。（2）依靠“对一切”（erga omnes）义务的理论，由第三国代表国际社会的利益行使诉权。问题是国际法委员会没有像保护人权一样将环境保护作为一项“对一切”的义务加以明确。而且，即使可以如此，也不一定可以完全实现对环境的恢复和对损失的赔偿。
第四，接受国家不适合代表人类整体利益作为诉讼申请人，转而求助于国际组织，如联合国经社理事会、联合国环境规划署、国际海事组织等等。但这也存在几个障碍。首先，许多国家不赞成成立类似国际托管理事会的组织来管理国际公域，因为他们怀疑它能真正代表所有国家的共同利益；其次，除了联大及安理会外，其他联合国专门组织的申诉资格尚有问题；再说，国际法院能否受理有关申诉也成问题。
3． 政治及经济因素
全球公域与人类整体利益相关，只有世界各国共同合作努力才能实现妥善保护。然而，由于受政治、经济因素的影响，这样的合力往往很难形成。
在政治上，不发达国家很难与工业化国家就许多环境保护事宜达成一致。发展中国家通常认为，当今环境的退化主要是工业化国家造成的，因此把保护全球环境看成是“富人的问题，富人解决”；其次，担心发达国家利用环境标准来限制他们的产品出口；再次，发展中国家一般反对环境资源构成全球财产的主张。在他们看来，将这些资源作为共同遗产是一种伪善。因为他们过去目睹了而且现继续目睹着工业化国家以比发展中国家快的多速率消耗着他们自己的资源（有些正是他们所主张的世界共同遗产的一部分）。最后，发展中国家常常觉得环境保护是工业化国家正在说服他们购买的一件奢侈品。为了还债和生存，他们的人民不得不砍伐维持生态平衡的森林。
在经济上，无论是发达国家还是发展中国家都存在着为了经济利益而牺牲环境的倾向。环境的损失没有纳入国民经济的核算体系就是一种表现。对经济上落后的不发达国家来说，发展是第一位的，实施“环境保护”对他们可能意味着一种经济打击。因此，一些国家就抱着搭便车的思想。还有一种情况是跨国公司的问题，由于它们的活动遍及世界各地，它们造成的环境问题（尤其是对国家公域造成的问题）由谁来管、如何来管，都是国际法没有很好解决的问题。
4． 国家责任法之不足
这一问题涉及国际环境法的实施问题。现行国际环境法主要依靠各国自觉遵守和自动履行。上文已述，国际环境法是保护全球公域的。那么，如果发生了损害全球公域的情况，国家承担责任吗？承担什么责任？也就是说，国际社会如何实现国际法保护全球公域的目标的问题。
在环境损害责任领域，目前仅有两个先例明确归责于国家。一个是1972年《空间物体造成损害的国际责任公约》——加拿大与前苏联Cosmos954核卫星损害赔偿案；另一个是联合国安理会687号决议——处理伊拉克入侵和占领科威特而引起的环境损害赔偿责任问题。除此外，虽然还有几个国家之间因环境损害要求赔偿而最终成功的案例（如特雷尔冶炼厂案、瑙鲁案、日本与美国的大气层核试验案等）。但这些都不过是例外，更多的情况是尽管造成了环境损害，但案件并没有通过国家间的诉讼的到解决。要么是根本就没有提出赔偿要求，要么是通过其他途径解决了。所谓其他途径，通常包括通过国内法由私人进行赔偿，或者通过谈判达成更复杂的民事责任与赔偿机制来解决。前一种方法如1993年《北美环境合作协议》。后一种方法如《油污损害民事责任公约》1992年议定书修正案、1993年欧洲理事会制定的《因对环境有危险的活动造成损害的民事责任公约》等。所有这些机制都淡化环境法中的国家责任，而将责任全部或部分转移到私人主体身上。在大多数案例中，国家仅仅承担次要的补充责任，其形式一般是提供补偿基金，或者是对私人责任提供担保。
以上分析虽然并不能清楚表明：在国际法中国家不承担对其他国家或国际公域损害的责任，但至少说明国际法在这一问题上存在很大的不确定性。

四 全球公域管理的几点设想

1. 立法的基础
（1）主权。全球公域的成功管理必然要求各国放弃某些实际主权。一方面是放弃一些对全球公域不合理的主权要求，另一方面将自己国内的对全球公域有影响的活动有条件地置于国际监督之下。
（2）预防原则。环境问题的不确定性要求实行风险预防原则。尤其是在全球公域的管理方面，不能以科学上的不确定性为推迟采取措施的借口。如要实行该原则，必须首先明确两个重要问题：第一，多大的风险才需要采取行动；第二，应采取什么样的行动。
（3）诉权。考虑到全球公域对每一个社会、组织和个人都有利害关系，以及他们对此的极大关心，有必要放松国际法对申诉主体资格严格限制，将他们视为国际环境法的主体。有人甚至提出可以将人类作为一个整体赋予其主体资格，起码应给予能代表这一利益的国际组织（包含非政府组织）应有的主体资格。
（4）后代人的权利。全球公域的环境保护与后代人的权利紧密相关。从某种意义上说，保护全球公域就是保护后代人的利益。要顾及后代人的利益，就要求国家必须愿意接受对现在行为的限制，实施可持续的发展战略。同时，国家要有勇气对保护全球环境承担责任。
2． 基本原则
（1）维持全球公域的环境及其自然资源的健康状态为第一原则。现在或后代人对全球公域的利用必须以它的安全、完好存在为基础。如果它被损坏了或消失了，其他再有效的管理机制都将没有意义。
（2） 资源的取得与利用必须依法进行。不仅要制定有关的国际环境法，也需要有配套的区域、国家以及地方的法律和规则，形成一个管理网络。
（3）促进守法的有效措施（或称之为执法）。首先，要有有效的监测；其次，建立有效的纠纷解决机制，其中国际合作当然是鼓励的首选原则；,最后违法者必须受到制裁。这就要求发展环境保护领域的国际责任法律，不仅要明确国家的环境民事赔偿责任（包括清除污染、预防和恢复环境的费用），还要明确大规模的环境污染与破坏（尤其是损害整个人类利益违法行为）为国际罪行，各国拥有普遍管辖权，对违法的私人主体施以刑事制裁。

主要参考文献
1. Ved P. Nanda: International Environmental Law & Policy,Transnational Publishers,Inc.
2. Peter Wetterstein: Harm to the Environment: The Right to Compensation and the Assessment of Damages，Clarendon Press.Oxford,1997.
3. P. van Heijnsbergen: International Legal Protection of Wild Fauna and Flora, Ohmsha IOS press.

作者简介
李广兵，武汉大学法学院教师，中国法学会环境资源法学研究会理事
李国庆，武汉大学法学院教师