我国西部大开发环境资源政策的整合及其实现

我国西部大开发环境资源政策的整合及其实现

柯 坚 （武汉大学环境法研究所 武汉430072）

摘 要 西部大开发是我国当前的一项重要战略决策。环境资源在我国西部大开发战略中具有的重要地位，它既关系到我国西部地区的生态环境建设和保护的自身问题，又具有生态影响的全局性、长远性的特点。本文在对两种不同的环境资源观分析的基础上，提出树立我国西部大开发的环境资源整体观、加强西部环境资源政策的整合，并建议通过环境资源综合决策和综合管理，实现我国西部地区环境资源政策的整合。
关键词 西部地区 西部大开发 环境资源 整体观 综合决策 综合管理

实施西部大开发战略，是党中央、国务院作出的一项关系我国现代化建设全局的重大决策。我国西部地区生态环境不仅具有脆弱性的特点，而且具有生态影响的全局性、长远性的特点，加强生态环境建设和保护是我国西部大开发的重要内容和紧迫任务，它不仅关系到我国西部大开发战略的成败，还会对整个国家的可持续发展战略的实施产生影响。为了避免走先污染后治理、先破坏后保护的弯路，树立我国西部大开发的整体环境资源观，实施我国西部地区环境资源的综合决策与综合管理，是值得研究的一个重要课题。

一 环境资源在我国西部大开发战略中的重要地位

党中央、国务院根据我国的实际情况作出了西部大开发的战略决策，以加快我国西部地区的社会、经济发展。从改革开放初期的鼓励东部沿海地区的优先发展，到实施西部大开发，对于推动我国现代化建设的全面发展和平衡发展具有重要的意义，对于中华民族的未来发展具有深远的影响。避免走先污染后治理、先破坏后保护的弯路，加强生态保护和建设是我国西部大开发的重要内容和紧迫任务，它不仅关系到我国西部大开发战略的成败，还会对整个国家的可持续发展战略的实施产生影响。江泽民总书记在2000年中央人口资源环境座谈会上指出：“西部地区资源丰富，要把那里的资源优势转变为经济优势，必须坚持合理利用和节约资源的原则。要把加强生态环境保护和建设作为西部大开发的重要内容和紧迫任务，坚持预防为主，保护优先，搞好开发建设的环境监督管理。切实避免走先污染后治理、先破坏后保护的老路”。朱鎔基总理在第九届全国人大第三次会议所作的政府工作报告中也明确提出，西部大开发必须切实搞好生态环境保护和建设。我国西部大开发是一个系统、长远工程，必须防止违背自然生态规律的一哄而上，决不能走一边建设、一边破坏的老路。
从自然条件、人口状况分析，我国西部地区包括西北的陕西、宁夏、甘肃、青海和新疆，以及西南的云南、贵州、四川、重庆和西藏等十个省、市和自治区，土地面积约占全国的57%，人口占全国人口总数的23%。由于自然条件的客观限制，加之长期以来对自然资源的不合理开发利用，目前我国西部地区主要存在以下环境资源问题：(1)水资源问题。虽然我国水资源总量居世界第六位，但由于地形复杂及多季风等因素影响，西部地区水资源在时空分布上很不平衡，西南水量有余，西北水量严重不足，西北的某些地区甚至出现人畜饮水困难的现象。另一方面，由于工业和城市水循环利用率低，落后的农业灌溉方式，导致水资源的浪费严重，加剧了西北地区水资源短缺的状况，水资源问题已经成为制约西部发展的重要问题。(2)土地沙漠化问题。近几十年来，我国西部地区土地沙漠化面积在不断扩大，造成西部地区土地沙漠化的原因除了自然环境的客观原因外，西部一些地区生活燃料的缺乏导致的对植被的砍伐破坏，草场的过度开垦和牲畜的过度放牧，加剧了西部地区土地的沙漠化。(3)水土流失问题。我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，最近全国遥感普查结果表明，水土流失面积比五十年代上升了19%。而西部地区是我国水土流失最为严重的地区，以云南省为例，山地面积占云南全省国土面积约94％，由于山高坡陡，极易造成水土流失，根据估算，全年水土流失地区面积占全省土地面积的38％，占全国水土流失面积的10％。水土流失使生态环境严重恶化，破坏了土地资源，降低了土地肥力。(4)森林资源问题。我国森林覆盖率是13.9%，与世界平均覆盖率23%相去甚远。西部地区森林面积占全国的36%，但主要集中于西南地区，西北地区森林资源少，而且防护林比重不足。经过几十年来的过量采伐、毁林开荒，更使森林资源遭到严重破坏。
国家把发展的重心向西部地区转移，给西部地区的发展既带来了巨大的机遇，也使得西部地区的生态环境保护面临着严重的挑战。一方面，我国西部地区具有的自然资源丰富的优势，构成了西部大开发的自然基础。从自然资源占有量分析，西部地区自然资源丰富，特别是矿产、水利、草原、农业、森林等资源优势非常突出。良好的自然资源优势，将成为西部大开发的重要保障。另一方面，西部地区自然环境基础差、生态环境脆弱，并且具有生态环境影响的区域性与全局性并存的特点。从我国地形走势分析，我国地形西高东低呈现为阶梯形状，西部各省市基本位于西部的最高阶梯。特殊的地理位置造就了其是我国大江大河的发源地，如长江和黄河的发源地均居于西部。该地区自然生态环境的质量，特别是长江上游、黄河上中游天然林的保护和水土流失的治理，直接影响着我国长江、黄河两条重要河流的生态安全。如果该地区的自然环境得不到有效地保护，势必直接或间接地影响我国中部地区乃至于东部地区的环境保护工作，从而使中国的可持续发展失去良好的生态基础。因此，西部生态环境保护不仅是西部地区自身可持续发展的要求，还是我国实现可持续发展战略的重要保证。

二 树立我国西部大开发的环境资源整体观

在理论和实践中，存在着两种不同的环境资源观：一种是狭义的环境资源观，又称传统环境资源观，它从自然要素的经济属性出发，强调天然存在并能够为人类生产劳动所利用的土地、森林、草原、矿产、水、野生动植物等各种自然要素的经济价值，传统的环境资源观实质上是一种环境资源的经济价值观；另一种是广义的环境资源观，又可以称为环境资源整体观，它要求从自然要素的经济和生态的双重属性出发，既考虑土地、森林、草原、矿产、水、野生动植物等作为自然资源的自然要素的经济价值，又强调这些影响人类生存和发展的天然或者经过人工改造过的作为环境因素的自然要素的生态价值和功能。作为自然资源的自然要素是随着人类社会生产劳动的社会实践，特别是商品经济的出现，从自然界分离出来并与人类社会经济活动紧密相连，传统的环境资源观以偏重这些自然要素的经济属性为特征，忽视其所具有的生态属性。现代社会科技水平的提高和生产力水平的发展，使得具有经济价值的环境资源的外延不断扩大，其利用规模和范围也得到了极大的扩张。由于倚重环境资源的经济价值、轻视其生态价值的倾向，导致了环境资源不合理的开发、利用，并造成了严重的环境问题。作为对传统环境资源观的扬弃，整体环境资源观强调自然要素的双重属性：一方面，作为自然资源的自然要素具有经济价值，它可以为人类社会的经济活动所利用，是生产过程中不可缺少的资源；另一方面，作为环境因素的自然要素同样具有生态价值，特别是如森林资源、水资源、野生动植物资源等自然资源，直接影响到人类的生存和发展。整体环境资源观实质上是一种经济与生态价值并重的可持续发展环境资源观，它以社会、经济和环境的可持续发展为价值取向，强调社会、经济的发展必须建立在生态可持续性的基础上。从传统环境资源观向环境资源整体观的转变，反映了当今人类社会可持续发展的客观要求。
从历史经验教训和我国西部地区环境资源的特点出发，我国西部大开发战略应该建立在环境资源整体观的基础之上，并加强我国西部地区环境资源政策的整合。在传统的环境资源观的指导下，我国西部地区环境资源的开发、利用活动仅仅关注环境资源的物质形态和这种物质形态在市场上的经济价值，而忽略其无形的、潜在的巨大生态价值，其结果是得不偿失。例如，由于忽视森林资源对于水土保持的生态价值，放任对河流上游森林资源的滥砍滥伐，从而导致上游森林涵蓄水土的生态功能下降，引发了中、下游地区洪水的泛滥，给国家造成了巨大的损失。因此，应该从适应我国可持续发展战略和西部大开发战略要求出发，树立西部大开发各级政府以及有关部门的环境资源整体观。我国西部大开发与过去的“三线”建设不同，其资源的配置方式由以往的政府计划和行政调拨为主导的方式，转变为以市场调节和价值规律为主导的方式。在政府和市场两种资源配置方式中，市场的竞争机制和价格机制的作用，可以推动具有经济属性的环境资源配置的优化。然而，就其具有的生态属性而言，由于环境资源的市场价格不能反映其具有的生态价值，市场并不能提供对环境资源生态价值保护的有效刺激信号。市场失灵的存在，导致环境污染、生态破坏的外部不经济性向社会的转嫁。如果对这种外部不经济性行为加以有效地遏止，那么从长远来看，市场主体的自利性行为难免会导致“公地的悲剧”（Common Tragedy），最终造成资源枯竭和生态环境的破坏。因此，在运用市场机制对具有经济价值的西部地区环境资源进行有效的配置，推动其开发、利用的同时，应该重视对以环境资源为载体的无形、潜在的生态价值的保护，通过市场之外的的政府干预手段，遏止市场主体的外部不经济性行为，弥补市场的失灵现象。

三 实施我国西部地区环境资源的综合决策和综合管理

我国西部大开发战略的实施和西部地区市场的启动，对于我国西部地区的环境资源开发、利用和保护问题提出了更高的要求。当前，亟待从环境资源整体观出发，实施我国西部地区环境资源的综合决策和综合管理，保障我国西部地区环境资源政策整合的实现，并推动西部大开发战略目标的实现。
首先，从环境资源整体观出发，在我国西部大开发各级、各部门的政府决策中，实施环境资源的综合决策，贯彻国家关于加强西部地区生态建设与保护的战略要求。党中央、国务院已经充分认识到环境资源问题在我国西部大开发战略中的重要地位，作出了加强西部地区生态环境建设和保护的决策，笔者认为，实施各级、各部门政府的环境资源综合决策，将环境资源综合决策贯彻落实到西部大开发战略中的各级、各部门政府的决策中，是在实施我国西部大开发战略中，利用西部地区环境资源优势发展西部地区经济的同时，加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措。
环境资源综合决策，是指依法具有决策权的机构在对涉及环境资源的国家行政事务和社会公共事务作出决定的过程中，全盘考虑环境资源所具有的经济价值和生态价值，并作出符合环境资源持续利用目标的最优选择的决策思想和方法。环境资源综合决策要求在决策过程中，对环境资源的经济价值和生态价值统筹兼顾、综合平衡、科学决策，它标志着政府决策由传统的环境资源的单向度的经济决策，向环境资源的经济决策与生态决策并重的多向度决策的转变。回顾我国近几十年产生的一些重大环境问题，很多就是由于在政府决策中，忽视对环境资源生态价值的考虑造成的。鉴于历史的教训和我国西部地区生态环境建设和保护的特殊意义，在我国各级、各部门的政府决策中，实施环境资源综合决策非常必要，它可以有效地预防和减少生态环境问题的产生，实现生态环境破坏的源头控制。
其次，从环境资源整体观的要求出发，实施我国西部大开发环境资源的综合管理。环境资源综合管理是指在对环境资源的经济价值和生态价值认同的基础上，国家行政管理部门依法对环境资源的开发、利用和保护活动所进行的综合管理活动。环境资源的经济价值与生态价值一般载体相同，且彼此之间相互联系、相互依赖。由于环境资源具有经济与生态的双重价值，客观上要求进行环境资源的综合管理。我国西部地区环境资源综合管理的目标，就是通过对西部地区环境资源所具有的双重价值的综合管理，实现西部地区环境资源的高效持续利用，在充分开发、利用西部地区环境资源经济价值的同时，加强西部地区环境资源生态价值的建设和保护。
随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，实施适应我国市场经济体制的环境资源综合管理，已经成为实现我国西部大开发战略的重要保证。我国环境资源管理体制是在我国环境资源的管理实践中逐步形成的，是传统环境资源观的产物。它以偏重于开发、利用和保护自然财富为目的，强调调整国家和社会组织、个人之间关于环境资源开发、利用和保护过程中的权属关系，而对环境资源生态价值的保护缺乏必要的行政法律管理。这种环境资源管理体制对于环境资源经济价值的管理具有一定的效果，而对环境资源生态价值的管理则存在着较大的失效。由于实践中管理部门权限分散、部门之间分工不够明晰，直接造成了管理职能的交叉重叠或者管理职能的疏漏，甚至造成了管理部门之间的利益冲突。环境资源的综合管理，是人类对于自然生态整体规律和社会经济价值规律认识发展的必然结果。我国西部地区的环境资源的生态价值不但具有区域性特点，对于全国的可持续发展还具有全局性、长远性影响，而传统的对于环境资源经济价值和生态价值实施分割管理、单项管理的方式，显然已经不能适应我国西部大开发战略环境资源管理的需要。在加快西部地区环境资源经济价值开发、利用的同时，亟待实施西部地区环境资源的综合管理。从目前的可行性分析，应该通过建立环境资源管理部门协商机制，加强环境资源的综合管理。通过加强国家各部门、西部地区各级政府与相关环境保护部门之间的协商，促使国家各部门和西部地区各级政府从更大范围考虑环境资源开发、利用的生态环境影响，避免和减少地方、部门经济决策对生态环境的消极影响。

作者简介
柯坚，武汉大学法学院教师，中国法学会环境资源法学研究会理事