论西部大开发中的环境保护对策

论西部大开发中的环境保护对策

王树义 （武汉大学法学院 武汉430072）

摘 要 西部大开发是一项复杂的系统工程，必须要有一套切实可行的环境保护对策。本文认为西部大开发中应当采取的环境保护对策主要有三项：(1)生态保护优先；(2)预防为主，源头控制；(3)严格管理自然资源。
关键词 西部开发 环境保护 对策

实施西部大开发战略，加快中西部地区的发展，是党中央和国务院根据邓小平同志关于我国现代化建设“两个大局”的战略思想，面向新世纪作出的重大决策。实施这个战略决策，不仅对中西部地区的经济社会发展，而且对全国的经济社会发展，都将起到巨大的推动作用。然而，西部大开发作为一项规模空前的宏大系统工程，其复杂性、艰巨性是前所未有的。因为，西部地区既是我国贫困人口最为集中，经济和社会发展最为落后的地区，又是我国生态破坏最为严重，生态环境形势最为严峻的区域。西部经济的亟待发展和西部严峻的生态环境形势，构成了西部大开发中一对尖锐的矛盾。既要大力开发西部，推动西部地区经济社会的迅速发展，以逐步缩小西部地区与东部地区之间的差距，又要保护西部本已十分脆弱的生态环境，维护西部地区可持续发展的生态潜力。这就是实施西部大开发战略所面临的具体现实问题。面对这一现实问题，笔者认为，实施西部大开发战略，首先必须要有一套具体的、切实可行的环境保护对策。否则，稍有不慎，西部大开发就有可能变成西部大开垦、西部大开采或西部大破坏。这样，不仅不能达到西部大开发的预期目的，反而还会给西部本已十分脆弱的生态环境造成新的或更大的破坏。因此，制定切实可行的西部大开发的环境保护对策，是顺利实现西部大开发战略的基本前提或保证。
实施西部大开发战略应当采取哪些相应的环境保护对策呢?笔者认为，西部大开发中应当采取的环境保护对策最基本的有以下几项：

一 生态保护优先

所谓生态保护优先，即是指在西部大开发的过程中，始终应当把保护生态环境放在优先的位置加以考虑。在发展西部经济与保护西部生态环境不能同时兼顾的情况下，在经济利益与生态利益发生冲突的情况下，应当以生态利益为重，优先考虑生态利益的需要，优先满足西部生态安全的要求。经济利益必须让位于生态利益，眼前利益必须让位于长远利益，局部利益必须让位于全局利益。决不可反其道而行之，为了眼前的、局部的经济利益而牺牲长远的、全局的生态利益。因为，暂时的经济利益的损失是可以通过其他方式得到补偿的，而生态利益的损失，则往往是难以弥补或者不可弥补的。
江泽民同志在今年3月12日召开的中央人口资源环境工作座谈会上就曾明确指出，要把加强生态环境保护和建设作为西部大开发的重要内容和紧迫任务，坚持预防为主，保护优先，搞好开发建设中的环境监督管理，切实避免走先污染后治理，先破坏后恢复的老路。
在西部大开发中采取生态保护优先的环境保护政策，是由西部地区具体的生态环境状况所决定的。目前，西部地区的总体生态环境十分脆弱。这主要体现在以下三个方面：第一，江河、湖泊水生态平衡失调；第二，植被减少，水土流失；第三，土地荒漠化、草场退化及生物多样性减少。
首先，水生态平衡失调是西部地区生态环境脆弱的主要体现。西部地区本身就是我国的干旱和半干旱地区，自然降雨量小，常年缺水。近些年来，由于生态破坏，西部地区江河断流、湖泊枯竭等现象频繁出现。不仅小河小溪断流，就连大江大河也出现了断流。例如，黄河继1972年首次出现断流以后，从1985年起几乎年年出现断流，且断流时间愈来愈长。70年代黄河断流最长历时21天，而1996年和1997年则分别长达133天和226天。塔里本河的主河道目前则已经缩短了300公里，沿河的新疆尉犁县以下已成为永久性断流。西北地区最大的淡水湖泊——新疆艾比湖的水面，也从原有的1200平方公里萎缩到现在的500余平方公里。黄河源区亦有不少湖泊已经干涸。
其次，植被不断减少，水土大量流失。据有关资料统计，长江上游原有森林总面积为3250万公顷，而如今仅剩463万公顷，比原有面积减少了85%。森林覆盖率则由建国初期的30%-40%减少到10%。由于森林等植被的不断减少，水土亦大量流失。例如，黄河流域黄土高原地区的水土流失面积多达45万平方公里，占其总面积的71%，其中，严重流失区面积为28万平方公里，平均每年流失1厘米厚的表土。青海省境内长江流域的水土流失面积为10.63万平方公里，占其境内长江流域总面积的63%。而新疆全区的水土流失面积也已达11万余平方公里。另外，土地荒漠化、草场退化现象十分严重。仅以新疆一区为例，其风蚀荒漠化面积已达72.4万平方公里，占全区面积(160多平方公里)的45%，其中沙漠面积为43.04万平方公里，约占全区面积的27%。同时，新疆全区80%以上的天然草场都出现了不同程度的退化，其中属严重退化的草场面积已超过了三分之一。
上述数据说明，西部地区现今的生态环境本身已经非常脆弱，形势十分严峻。并且，目前西部地区的生态破坏还未得到有效的控制，整体环境仍在继续恶化。这些，就是我国实施西部大开发战略所必须面对的现实困难。因此，在西部大开发中实行生态保护优先的环境保护政策，是西部地区生态保护和生态建设工作的客观需要。
应当强调的是，在西部大开发中实行生态保护优先的环境保护政策，必须坚持生态保护与生态建设并重。在加强生态保护的同时，加强生态建设。在巩固现有生态建设成果的基础上，开展大规模的生态建设，如修建防护林带，搞好防沙治沙工程和草原建设等等。彻底扭转过去那种边建设边破坏的局面，逐步改善西部地区的生态环境质量，增强西部地区社会经济可持续发展的环境支撑能力。

二 预防为主，源头控制

预防为主，源头控制，是指在环境管理中采取各种预防性环境管理手段或措施，对一切可能对生态环境产生不良影响的经济活动和其他活动，从“源头”上加以控制，从根本上预先防止新的环境污染和生态破坏的产生。
“源头”，意指事物或现象出现或发生的起始点或起因。所谓源头控制，即是指对环境污染源和生态破坏源的源头进行控制，换言之，就是对导致污染物、废弃物产生，引起环境污染和生态破坏的起始原因进行控制，堵住其产生的源头。
过去，我国在污染防治和生态保护管理方面所采取的对策，主要是“末端治理”或“末端控制”的对策，即在污染物和环境污染已经产生，生态破坏业已形成之后，对已经产生或形成的环境污染或生态破坏进行事后治理或恢复。这种对策，客观地说是一种事倍功半、被动落后的环境保护对策，是“先污染后治理”发展思想的必然结果。其弊端是显而易见的，即一方面国家在投入大量的人力物力治理污染，恢复被破坏了的生态环境，以维护自然环境质量的正常状态，另一方面新的环境和生态破坏又在不断地产生。边治理边污染，边污染边治理，如此往复，恶性循环。环境保护常年穷于“治理”，穷于应付，且收效甚微。其最终结果是，环境污染和生态破坏永远得不到有效的控制。
预防为主，源头控制是一种新的环境保护策略。它与传统的“末端治理”或“末端控制”的最大区别在于，变事后补救为事先预防，克服“末端控制”防不胜防，恶性循环的弊端，从源头上，亦即从根本上预防污染物、废弃物、环境污染以及生态破坏的产生(不产生或者少产生)。例如，同样是为了防止因燃煤所产生的大气污染，传统的“末端治理”的方法是装配消烟除尘设施，以减少或防止烟尘对大气环境所造成的污染。这种方法虽然也能减少或部分地防止烟尘对大气环境所造成的污染，但是，它却不能从根本上解决因燃煤所产生的大气污染问题。而源头控制则不然，它变被动的装配消烟除尘设施为事先主动地在煤炭加工利用的各个阶段或环节采取预防措施，如发展固硫型煤、发展城市集中供热、开发气体燃料和其他清洁能源等，从源头上对燃煤引起的大气污染进行控制，从根本上解决因燃煤所带来的大气污染问题。
环境问题绝不仅仅只是在生产终端产生的问题。它在生产活动、开发活动以及其他一切与利用自然环境或自然资源有关的活动的整个过程(设计、生产、使用、运输、贮藏等)中都有可能产生。生产终端所反映出来的废弃物、污染物以及环境污染或生态破坏的产生，只是生产活动或开发活动所引起的环境污染或生态破坏的集中体现或具体体现。例如，因汽车所引起的环境污染问题，不仅仅因使用汽车而产生(排放有害废气污染大气)，而且也因生产汽车而产生(在生产过程中排放废气、废水和其他有毒有害的污染物质)，同时还因汽车的不当设计、不当生产工艺或原材料的不当选用而产生。汽车在使用过程中因排放废气产生的大气环境污染，只不过是汽车所引起的环境污染问题的最后集中体现。而真正导致汽车引起的环境污染的原因则是多方面。因此，我们必须从“源头”上去寻找导致环境污染和生态破坏的原因，并从源头上对环境污染和生态破坏进行控制或者预防。这才是正确的解决问题的方法。
西部地区实行预防为主，源头控制的生态保护对策，主要也是由西部地区环境问题本身的特点所决定的：其一，由于历史上的各种原因，西部地区现今的生态环境本身十分脆弱，它客观上不能再承受新的环境污染或生态破坏；其二，西部地区的环境容量和自然资源均非常有限；其三，西部大开发必将加快西部经济社会的发展速度，而经济的加速发展又势必会导致新的污染源、破坏源的出现和污染物排放量的增加。这三点决定了西部地区在生态保护问题上绝不能走“末端治理”的老路，而应当采取源头控制的对策。假如不采取源头控制的对策，那么，因西部经济发展而产生的新的环境污染和生态破坏将不断出现并加剧，这对于西部地区本已十分脆弱的生态环境来说，无异于雪上加霜。因此，西部大开发中必须采取预防为主，源头控制的生态保护对策。只有这样，才能在西部大开发中有效地防止新的环境污染和生态破坏的产生，真正做到“在保护中开发，在开发中保护”。
西部地区实行预防为主，源头控制的生态保护对策，具体应当做好以下三个方面工作：
第一，调整产业结构，推行清洁生产。有关研究成果表明，西部地区现有的产业结构很不合理。大部分工业实质上都属于“资源工业”，即以大量消耗资源或原材料为主的工业。这种工业不仅造成大量的资源浪费，而且也是产生废弃物和导致环境污染的主要原因。因为，在目前的科学技术水平和生产工艺条件下，社会需要的最终产品仅占原材料用量的20%至30%。而70%左右的原材料最终成为各种形态的废弃物进入环境，从而造成环境污染或生态破坏。而西部地区的环境污染和生态破坏主要就是因这种资源工业及不合理地利用自然资源所造成的。因此，源头控制的首要任务是要调整西部地区现有的产业结构，使西部地区的工业由资源工业向科技工业、生态工业转变，优化工业结构，改进落后的生产方式，淘汰产生污染的生产技术和设备，改进落后的工艺或流程，重新配制或设计产品，提高资源、能源的利用率，积极寻找可以替代的原材料或资源。同时，还应当改变传统的农业生产方式，积极发展生态农业，不断提高农业生产的科技含量。大力推行清洁生产，彻底摈弃西部地区过去那种高投入、高消耗的粗放型经济的发展模式，走技术进步、提高经济效益、节约资源消耗的集约化道路。
第二，严格执行环境影响评价制度。环境影响评价制度是我国在环境管理方面所实行的一项强制性法律制度。其基本内容是指，凡是对环境可能产生不良影响的建设项目，其中包括工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等一切基本建设项目、技术改造项目或区域开发项目，不论其隶属关系和投资额的大小，预先都必须对建设项目周围的环境现状、项目建成后可能对环境产生的影响等情况进行调查、分析、预测和评价，并提出环境影响及防治方案的报告，经有关部门批准以后才能进行建设。
环境影响评价制度原本就是为了预防产生新的环境污染或生态破坏而设置的一项法律制度。其目的在于改变传统的先污染后治理的经济发展方式，防止不当开发和不当建设。因此，严格执行环境影响评价制度是西部地区实行预防为主，源头控制生态保护对策的重要保证和基本手段。西部地区各级政府的环境管理部门，应当认真监督西部开发中的所有建设项目，其中包括内引外联项目严格执行这一法律制度：凡是对环境可能造成重大影响的建设项目，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面详细的评价；凡是可能对环境造成轻度影响的建设项目，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或专项评价；即使对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的建设项目，也应当填写环境影响登记表，分别报送享有审批权限的环境保护部门审批。只有那些其环境影响报告书、报告表或登记表获得批准的建设项目，才能被允许付诸实施。从源头上控制建设项目可能引起的新的环境污染和生态破坏。
需要指出的是，按照我国有关现行立法的规定，环境影响评价的对象目前仅限于具体的建设项目。而对宏观活动，如制定法律、法规、政策、社会经济发展计划、规划、区域发展规划等活动，并未要求进行环境影响评价。但是，实际上不当宏观活动对生态环境造成的危害远比一个具体建设项目对生态环境可能造成的危害大得多。因此，笔者认为，鉴于西部地区生态环境保护工作的客观需要，应当通过国家立法或者地方立法的形式，规定对凡与西部大开发有关的一切宏观活动实施环境影响评价。所谓与西部大开发有关的宏观活动是指制定与西部大开发有关的法律、法规、政策、规则、计划、方案等活动。这些活动对西部大开发战略的实施具有全局性、长期性和决定性的影响。它们的具体实施既可能对西部地区的生态环境产生好的有益的影响，也可能对西部地区的生态环境产生有害的不良影响或者潜伏某种生态危险。因此，为了实现预防为主，源头控制的生态保护对策，西部地区除了应严格执行建设项目的环境影响评价制度之外，还应通过一定的形式或途径将凡与西部大开发有关的宏观活动纳入环境影响评价的对象范围。
第三，严格执行“三同时”制度。所谓“三同时”制度，是指一切对环境有影响的基本建设项目(新建、改建、扩建均包括在内)、技术改造项目、区域开发建设项目或者其他可能对环境造成损害的工程项目，其防治污染和其他公害的设施以及其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的制度。简称为“三同时”制度。
新的环境污染和生态破坏的产生，主要是由于企、事业单位在开发建设活动中破坏环境或者在生产过程中排放污染物所造成的。因此，对建设项目实行“三同时”制度，是防治产生新的环境污染和生态破坏，实现预防为主，源头控制的有效措施。
“三同时”制度也是为预防新的环境污染和生态破坏而设置的一项法律制度。它与环境影响评价制度是相辅相成的。所不同的是，环境影响评价制度是在项目决策阶段所采取的预防性环境管理措施，而“三同时”制度则是在项目实施阶段所采取的预防性环境管理措施。后者是前者的继续。二者的目的是共同的，都是为了从源头上对环境污染和生态破坏的产生进行控制，预防新的污染和破坏的出现。

三 严格管理自然资源

环境问题，通常都带有明显的地方特点。西部地区环境污染和生态破坏的产生，从本质上来说，主要是由于西部地区自然资源的不合理开发和不合理利用所造成的。因此，西部地区的环境保护工作应当侧重于自然资源的合理开发和合理利用。应当把自然资源的保护和节约作为环境保护的出发点，实施以合理开发、合理利用自然资源为核心的环境管理战略，对自然资源的开发和利用实行严格的管理，以保证自然资源的合理开发和合理利用，从根本上消除环境污染和生态破坏产生的原因。
严格管理自然资源，必须采取以下三个方面的基本措施：
1. 摸清“家底”，界定产权，制定自然资源开发、利用和保护的规划和计划
首先，西部地区各级政府的自然资源管理部门，应当弄清自己的“家底”，对本地区的自然资源情况做到心中有数，在全面、系统地调查清理自然资源的基础上，准确摸清本地区各类自然资源的数量、质量、分布、结构、用途、生态功能和开发利用的现状，并为各类自然资源建立专门的档案，即“自然资源登记册”，如地籍册(又称“地籍簿”)、矿床登记册、林册、水册等。在自然资源登记册中应当载明自然资源的各种基本情况，如资源的类别、储量、质量、分布、结构、用途、生态功能、开发利用的现状、权属、经济评价等等，以便科学地组织对各类自然资源的开发、利用和保护。
其次，明确界定产权，改变过去那种资源产权不明、纠纷不断的状况。具体明确资源产权与使用权。对资源产权和资源使用权实行“两权分离”，明确资源产权人和资源使用权人的权利和义务，规范其开发、利用自然资源的行为。最后，在摸清资源家底，明确界定自然资源产权的前提下，制定本地区自然资源合理开发、利用和保护的规划和计划，并严格地遵照执行。
2. 实行自然资源有偿使用制度
自然资源的有偿使用是商品经济的普遍现象，也是促使人们珍惜自然资源、合理地开发、利用自然资源的一支“无形的手”。
过去，由于我们不承认社会主义经济是商品经济，因此，在自然资源的使用管理上长期采取的是无偿使用的政策，以致导致了对自然资源的掠夺性开采、滥用和严重浪费，其恶果一直影响到今天。这一惨痛的教训告诉我们，要想使自然资源得到科学合理的开发和利用，就必须实行自然资源有偿使用制度。西部大开发战略的实施，尤其应当如此。因为，自然资源的无偿使用，一方面会抑制人们进行资源再生产活动的积极性，另一方面还会刺激人们的消费需求和资源浪费，助长人们对自然资源的大量使用的破坏。不仅会导致自然资源的不合理开发和利用，而且还会导致生态破坏和环境污染的加剧。而实行自然资源有偿使用制度，则会迫使人们对自然资源的开发和利有用“精打细算”，促使人们节约和保护自然资源。实行自然资源的有偿使用，关键在于确定合理的资源价格和建立有关的资源市场。合理的资源价格既可以促使开发者有效地保护资源，又可以促使利用者精心地节约资源。资源价格的合理确定必须充分体现资源的自然丰度、稀缺性、供求关系和开发利用条件。资源价格应随着资源稀缺程度的上升而相应上调。这样，既有利于强化人们对资源的珍惜态度，又可导致稀缺资源需求量的相对下降，还可促使人们积极地寻找或开发替代资源，不断提高资源的综合利用程度或利用率。总之，资源价格应当符合价值规律。符合价值规律的价格是合理开发和利用自然资源的前提保证。
3. 实行自然资源的综合协调管理
自然资源作为一种资源性资产，也存在着一个管理的问题。目前，我国在自然资源的管理上实行的是按照自然资源的分类所作的资源专项管理，或称单一资源管理，如农业部管理草原资源，地质矿产部管理矿产资源，水利部管理水资源，国家土地管理局管理土地资源，国家林业局管理森林资源等。这些自然资源管理部门，根据我国自然资源分级管理的原则，通常在地方都没有相应的机构，负责地方的自然资源管理工作。这种管理办法，从我国目前的具体情况来看，基本上还是可行的，但问题也很突出。其中，最主要的是各资源管理部门之间的管理协调问题。例如，水资源虽然属于水利部门管理，但其开发、利用和保护则往往要涉及到航运、发电、土地、城建、卫生、环境保护等众多的管理部门；在水质保护方面，水利、卫生、环保等部门客观上也存在着管理职能的交叉；而在用水方面，又存在着农业、航运、发电或养殖等方面的矛盾。这些都需要得到有效的协调，方能保证水资源的合理开发、利用和保护。然而，现在的实际情况是，各资源管理部门谁也不卖谁的帐，谁也不愿放弃由于历史原因形成的管理格局给其带来的管理权限。由于部门利益的驱使，特别是在实行自然资源有偿使用的条件下，各资源管理部门更加不愿意因协调管理而放弃已有的管理权限，都想通过控制自己所管理的自然资源而获取较多的部门经济利益。这种情况，其实十分不利于自然资源的科学管理，不利于自然资源的综合开发和利用。但是，目前想在全国范围内改变这种管理状况客观上又不太可能。面对这种情况，笔者认为，为了最大限度的保证西部地区有限的自然资源确实得到最合理的开发、利用和保护，以保证西部大开发战略的顺利实现，中央应对西部地区采取特殊的措施，在西部地区变现行的自然资源专项单一管理为综合协调管理。具体办法是，由国务院以行政法规的形式规定在西部地区各级政府内设立一个有较大权威的自然资源综合管理机构，专门负责本级政府行政范围内各种自然资源开发、利用和保护方面的综合协调管理。该机构的主要领导人应由各级政府的主要负责人兼任，其成员为本级政府现有各资源管理部门和与资源开发、利用、保护等有关的部门的负责人。该机构应当拥有足够的权力协调本级政府行政范围内一切开发、利用和保护自然资源的活动，有权统一考虑各类自然资源的开发、利用和保护，而不受个别资源管理部门利益的制约。只有这样，才能彻底改变目前各资源管理部门互不卖帐或相互扯皮、推诿的局面，使自然资源的开发、利用和保护真正做到统一规划，综合协调，保证自然资源得到最科学、最合理的开发、利用和保护。

参考文献
1. 李政道、周光台主编《绿色战略》，青岛出版社，1997年版。
2. 方子云、邹家祥主编《长江地区环境对策与可持续发展》，武汉出版社，1999年版。
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5. 刘文等编著《资源价格》，商务印书馆，1996年版。
6. 肖乾刚主编《自然资源法》，法律出版社，1992年版。
7. 佘正荣著《生态智慧论》，中国社会科学出版社，1996年版。
8. 王树义著《加强环境管理，实现社会经济可持续发展》，载《长江流域资源与环境》，1999年第8卷增刊，科学出版社出版。

Environmental Countermeasures in the Western Development

Wang Shuyi
(Law faculty, Wuhan University, Wuhan 430072)

Abstract: West Development is a complicated and systematic project, so it must have a series of effective countermeasures to protect the environment. This thesis points out the countermeasures. First: Give priority to the protection of ecology. Second: Prevention should be taken most seriously and the origin of pollution must be controlled. Third: Do strict management to the natural environment.
Key words: West Development; environmental protection; Countermeasure

作者简介
王树义，法学博士，武汉大学法学院副教授，中国法学会环境资源法学研究会理事、常务理事