外国构建水环境管理体制的指导观念评估

外国构建水环境管理体制的指导观念评估*

李启家 (武汉大学法学院 武汉430072)

摘 要 外国以“公共资源”理论、效率原则、公众利益与民主决策原则作为构建水环境管理体制的指导观念。置合理、公正的环境管理体制于民主决策与功能权力集中的复合结构之中，并以多元的决策权力与单一的控制执行中心相结合即“决策多元化与执行专门化”的结构，构成“完善”的环境管理体制，实现一体化管理。
关键词 水环境 管理体制 评估

导 言

本文考察和论述的是美国、英国、日本和法国的水环境管理体制。
水环境管理体制是政府行政管理体制的组成部分。一般认为，公共行政体制的内容具有多方面，呈多元状态，不只是政府的管理机构(部门)的设置及其管辖权力范围的划分问题，其实际上包括了组织结构及其组织条件和关系等诸多方面。其中该国的社会政治观念与传统、政治体制形式等，对体制的构建有着重要的作用和影响。对一国行政管理体制的分析与研究，不能够只限于机构系统和职权范围的分析与评论，应放大到更为广泛一些的背景范围中进行，应是多角度、多方面、多层次的探讨。因此，本文除对各国水环境管理机制的设置及其职权划分情况进行简明介绍和扼要评述时，也将同时介绍和分析各国影响机构组建和权限分配的政治体制与传统的背景和建立体制时所参照的决策原理与观念。此一做法的目的，是试图使人们既可以大概了解各国的机构设置和权限分工的状况，又能够得以理解各国为什么和依据什么作出如此的安排，从而使对各国水环境管理体制的认识不止局限在组织形式的表象上，而是有着更为全面和较深层次的内容。
各国的水环境管理体制与其各自的政治体制有着密切的关系。在实行联邦制的和实行单一制的不同的政治体制中，其行政组织机构的组建和行政管理体制(包括水环境管理体制)自然也是不同的。即使在实行相同政治体制的国家中，其水环境管理体制也有着区别。例如，美国、加拿大、德国、澳大利亚等，虽同为联邦制国家，但由于各国对联邦政府(中央)与地方政府的职责权限的划分方式与范围有着不同，因而其水环境管理体制也存着差异。又如在单一制国家中，法国采取中央集权主义，英国和日本采取程度各自不同的地方自治主义，自然导致水环境管理体制有着明显区别。各国都是根据各自的政治体制和传统的要求来构建水环境管理体制。因此，如果只重视各国水环境管理机构的设置及职权划分这类形式问题，并不能完全把握其水环境管理体制的特点和要义。在对各国水环境管理体制进行比较分析时，如果只是对机构是否专门化或职权范围大小进行比较，则难以得出富有启示性和深刻性的结论。此由可见，对各国水环境管理体制的比较分析，应当寻找其更为深层次和更具建设性的原因和背景，应当对其指导理论与观念进行分析、研究。

一 指导构建水环境管理体制的观念认识

水环境管理体制是参照决策原理和政治观念形成的，其体制结构受着观念和理论指导与影响。在对美、英、法、日等国的理论与实践进行考察与分析时，可以发现，至少有以下几种观念在各国是具有共识性的。
1．“公共资源”理论
美、英、法、日等，均承认环境是公共资源，其有着供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。环境是共同财富和公用商品，对其的使用，必须集体行动，不能任凭个体的自由行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会对公共资源的分散管理，能够产生破坏性的竞争。从公共管理角度而言，管理权力主体越多越分散，则管理责任就会愈是趋于松驰，对环境的保护就愈为无力，环境状况则愈坏。反过来说，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向于单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，各国在构建包括水环境管理在内的环境监督管理体制时，在同一层次的政府级别中，一般是实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门的专门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，各国也认识到，环境作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在环境管理中需要有广泛的协调和处理机构冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。进言之，在同一背景和理由下，环境管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在各国的水环境管理体制中，不仅在同一层次的政府机构中，而且在不同层次政府的每一级中，实际上都存在着权力分散的特点，从而形成了权限重迭、权力分散的多元化体制。事实上，各国在环境管理体制的构建中，一直为集权与分权所困扰和为难，既主张统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断，又认识到功能上的权力分散导致权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，各国都在不断的探索，虽仍未能找出最有效的方式，但都不约而同的选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制与执行中心的方向。因此，我们可以从各国水环境管理体制的沿革与演变中看到，水环境管理的权力越来越向一个政府部门(一般是环境保护部门)聚集，越来越向中央政府聚集的过程。在各国，强化政府的水环境管理职能几乎成为加强环境保护部门的行政权力的同义语。
2．效率原则
在西方国家，效率原则始终是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一。各国在评估环境保护与环境管理这类公益事业和公共服务工作中，尤其关注管理的有效性和管理机构的效率。各国共同认为，管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率，克服无责任性和混乱性。各国均认识到，将环境与资源管理这一类权力分散于多个政府部门，不只是简单的确定权力分工，而实质上是使机构之间具有竞争性。这种竞争性既有正面效应，如可以调动各部门的积极性，形成保护环境的共同努力；也有着负面效应，为鼓励各部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样作。这便会导致对环境这和诸如此类共同公共资源的开发走到可悲的凄惨地步。当相关的方面包括了大量的权力重迭和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力领域时，“公众的悲剧”就会在几个较小权力的竞争中发生；而各较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，则无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏 (negetive sum game)。使人感到意味深长地是，各国的行政学和法学著作在论述这种“公众悲剧”和“非集权化的恶性循化”时，几乎是不约而同的把发生在空气污染防治、水污染防治和渔业资源开发等方面的权力分散及其导致的低效率作为经常性的例证。同时，各国的理论中所开列的针对这种病症的医治方案中，大多数选择了通过加强大权力者或通过增加政府的大部门的决策能力，增加对专门化系统的组建，合并与强化庞大的体制等途径和模式。 “系统专门化才能增长效率”是各国的普遍认识和做法。效率已成为各国污染控制和资源管理的选择和决定因素。根据效率原则而建立起来的充分发达的“有效管理”体制则取决于体现于统一领导和协调。
3．公众利益与民主决策原则
环境管理在某种意义上是对环境这类公共资源的分配和控制。在对这种公共资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理，使这种分配有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。因此，集体决策、民主决策便是应用正义与公平的必要条件。人们要做到长期利用利益就要求合作和参与对决策作出修改。正因为此，各国在着力推进功能性权力集中的同时，也致于建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。进而言之，一般认为，合理、公正的环境管理体制应存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策权力与单一的控制执行中心相结合即“决策多元化与执行专门化”的结构构成了“完善”的环境管理体制。
民主决策除要求决策的科学性和公正性外，还包含有协调的意义。协调是为了避免采取互不相容的政策，整合各种机制，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标或目的。政策的协调既要避免矛盾，又要解决矛盾；既有预防性，又有战略性；既有程序性，又有实质性。在各国，环境管理体制中协调机制和方式主要有：共同的决策机构，财政控制，部门之间的委员会，协调部门(大臣)等。
影响和指导水环境管理体制构建的观念和理论尚有不少，本文只是选择介绍了最具影响力若干理论。
参照这些观念和理论，美、英、日、法等国在各自的水环境管理体制的确立和发展过程中，均共同地先后采取了这些做法：
(1) 组建了专司环境保护职责的政府机构，并且将水环境管理权力逐渐向其集中。从60年代末至70年代初，美国在联邦政府中设置了联邦环境保护局(1970年)，英国在中央政府内设置了环境事务部(1970年)，日本设立了环境厅(1971年)，法国也设立了环境部(1971年)。
(2) 为强化统一领导，各国也进行了环境管理的系统建设，表现出某种程度的垂直和纵向系统的构成结构。如美国联邦环保局不按行政区划而依据环境质量要求，将全国分为10个环境保护区域，并在各区设立区域办公室。英国依照水文特点，在英格兰和威尔士设立了10个地区水管理局，在相应区域内行使水环境管理的全面权力。法国把全国江河分为6个流域，在各流域内均设立了流域管理机构，处理水域管理问题。
(3) 各国在将水环境管理权力系统专门化的同时，也注意发挥其他政府部门的作用，集权与分权相适应，而不是大一统的权力垄断。但在权力交叉过程中，又明确确立环境保护部门在各部门的权力系统中占统治地位和主导地位，有着极大的影响力量。

二 美国的水环境管理体制

美国是联邦制国家，在联邦一级和地方(州、市、县和其他地方自治体)的水环境管理体制并不尽一致和相同。在1969年以前，美国的联邦环境管理权力具有权限重迭和权力分散的特征，而且各政府机构之间缺乏配合和协调。同时，由于当时认为环境管理是地方政府的职责，环境管理权大多集中在州和其他地方政府手中，联邦政府在环境管理方面的作用和影响是软弱无力的。又由于地方政府都出于自身的考虑，所设立的地方环境管理机构各呈特点，权限也不统一。当时是一个在各级政府都存在着权力分散、权限范围混乱的多元化、松散化体制。
通过1969年《国家环境政策法》，联邦政府的环境管理权力得到确认并逐步强化。1970年经国会批准，依尼克松总统的行政命令设立了联邦环境保护局，将原来分散于5个联邦政府部门内由15个机构各自执掌的环境管理权力集中交由联邦环保局行使。在联邦政府影响下，地方政府的环境管理机构也开始规范，权限范围逐渐一致。由此，在全国开始形成一个统一的权力趋向集中的环境管理体制。
为更有效地实现联邦的环境管理权，联邦环保局根据全国的环境状况和地理特点，将全国分为10个环境保护区域，并在各区域设立地区办公室，代表联邦环保局行使职权。
在环保局与其他机构的权力有重迭时，一般分工是环保局负责制定有关条例、规范、标准、基准等管理规定，并监督其他有关机构实施。环保局制定有关管理规定时，应与其他有关机构协商。其他有关机构具体负责实施管理规定。对于违法行为的处罚，环保局享有监督和在一定条件下取代其他机构径行实施的权力。
可以认为美国水环境管理体制是一个权力相对比较集中和统一领导的体制，其特征主要有：在联邦与地方之间，权力主要集中于联邦；在联邦机构之间，权力主要集中于联邦环保局。

三 英国的水环境管理体制

英国是实行地方自治的单一制国家，其英格兰、威尔士和北爱尔兰等享有程度较高的地方自治权力。至于英格兰，则由中央政府实行集权统治，地方自治权力较小。
在1974年以前，英国的水环境管理体制的特征是权力分散。这不仅表现在中央政府一级，水环境管理权力分散在多个部门，互相重迭；而且表现在中央与地方之间，管理权力主要集中在地方，各自分立。1974年以前，英国的水环境管理被认为是“更具有地方政府举办的公用事业的性质”，主要工作由地方政府负责。
1970年，英国在推行把一些职能有联系的小部门合并组成“特大”部门的机构改革进程中，将原分散于住房及地方政府部、公共建筑及工程部和运输部这3个部的环境管理权合并在一起，设立了新的“特大部”——环境事务部，其主要职责是负责除苏格兰、威尔士地区以外的环境管理工作，并负责协调其他各部的环境管理工作。环境事务部的设立，使英国中央政府各部门的环境管理权从高度分散转变为统一监督和分工管理相结合。环境事务部由于是由多个部门合并而来，起初“好象是由许多部分凑在一起组成的一个混合物，而不是一个紧密结合的统一体”。似环境部这类“特大部”由于过于庞大而难以管理(其曾经一度有9个大臣共同执掌该部)。在70年代中期进行对部门合并的倒退性纠正的机构改革中，运输部于1976年又从环境部中分离出来，同时在80年代的部门形式的发展的机构改革中，通过部门内部的分工并在职能方面增加内聚力的努力，使得环境部不再是多个部门的联合组织，而是作为一个单独的部门来管理，并使其环境管理权力逐渐增强增多。
在中央政府与地方政府的水环境管理权力的协调关系方面，英国通过1973年《水法》的制定，从1974年开始进行水资源环境管理的改革，目的是合理解决水管理机构繁多的问题，“使水管理工作由有管理能力的一体化大组织，而不是不协调的小单位负责完成”。其方法是“根据水文因素与地区因素，改变各地分散采用因而常常互相冲突的水管理政策”。其结果是在英格兰，按流域划分为9个水管理区域，各自设立区域水管局；在威尔士设立水发展管理局。各水管局对该区域的有关涉及水的问题实施全面负责管理，包括水源保护、用水分配与供应、控制水污染、污水及污染物处理、河水管理、下水道、渔业保护、海水保护、娱乐及环境舒适保护等。各水管局成员由环境部、农渔食品部和地方机构指派，接受环境部指导和监督。在苏格兰，水环境管理工作仍由地方政府负责。此外，经过协商，经中央政府许可，各地方机构仍继续作为“受控制的代理机构”而具体承担污水处理任务和管理。改革的结果，改变了原来的水管理权力分散的状况。在1974年以前，供水工作分别由187个独立机构负责，污水和污染物处理由1393个地方组织负责，水源保护和排水系统由21个江河管理机构负责，而1974年之后则全面集中由10个水管局管理，使水环境管理权力得以向一体化机构集中。
在苏格兰，从1975年开始水环境管理体制改革。改革前，水环境管理职权分别由各地方政府和数目众多的河水净化工作管理局、流域水管理局等执掌，权力极为分散。改革的结果是撤销了13个流域水管理局，减少了河水净化管理局的数目，而将权力相对集中至地方政府。苏格兰的做法虽与英格兰明显的不同，但目的都是为了减少权力分散，使权力相对集中。
1982年，英格兰和威尔士的水管理局体制又进行了改革。其内容主要是：1.减少各水管局成员的数目；2.将水管局成员原主要由地方政府指派改为主要由中央政府部门指派(在英格兰，由环境部大臣任命；在威尔士，则由威尔士事务大臣任命)；3.在水管局设顾问委员会。这次改革形成了明显的结果：将水环境管理权力更多地集中到中央政府；地区水管局不再直接向地方负责；在中央各部门内，占统治地位的部门是环境事务部，其对改革后的地区水管局有着更大的直接影响力量。

四 日本的水环境管理体制

日本的环境管理体制在1971年以前，是分散管理的体制。在中央政府，环境管理权力被分别赋予各相关部门，主要是大藏省、厚生省、农林省、通产省、运输省和建设省等，实行分头管理，形成政出多门，管理混乱和软弱。在中央与地方之间，由于实行地方自治，地方权力发挥着重要作用。
1967年通过《公害对策基本法》，确立了国家环境管理的基本观念和原则。1970年制定了《水质污染防止法》，将国家环境管理引入水质污染防治领域。1972年，中央政府设置了环境厅，将原分散在各省的环境管理权力统一归至环境厅，使其在环境保护领域拥有很大的管理权限，统一领导和协调环境管理，将环境管理权力逐渐集中。
在中央政府和地方政府之间，因实行地方分权主义，地方在水污染防治中起着重大作用，但也受中央政府的节制和指导。

五 法国的水环境管理体制

法国是实行中央集权制的单一制国家，但其环境管理体系却异常复杂，不仅中央政府的环境管理机构设置变化多端，而且中央与地方关系也复杂奇妙。
法国的中央政府部门向来讲究一体化，习惯于主管部门上下级垂直纵向领导结构。但在水环境管理体制方面，1964年以前，在中央各部是分头管理，地方是以地区各自为战。1946年，法国对地方县一级原分散在县级政府的建设、农政、矿山、卫生等机构内的水污染防治管理权限集中在一起，设立县一级的水污染问题部门协调机构。依据1964年的《水域分类、管理和污染控制法》，在1966年，法国将全国江河分为6大流域，并在每条流域设立独立的管理机构——流域资金署，负责制定长远规划和水域管理。独立流域管理机构设置，大体实现了各条流域关系的组织化和行政控制权的统一，在水环境管理方面建立起基本的行政机构。但在中央政府内部，水质改善及其控制权限的一体化目标仍未实现，分散于各部的水管理权限依然错综复杂。
由于各部门分散管理，体制上零散混乱复杂，使本质上要求统一管理的水环境问题难以得到有效解决。当时，法国水环境管理体制突出矛盾是：各流域实现了一体化管理，而中央政府却是分散管理。为解决这一矛盾，法国开始整顿和改革环境行政。1971年设立了环境部，主要负责环境管理工作，1973年，该部改组为城乡环境部，以协调全国的环境问题，并将原分散在各部的环境管理事项移交至该部，包括在水的领域的部际综合调整事宜。城乡环境部的改组，并非只是简单改变了部门的名称，而是将其作为一个拥有有关环境问题的综合性的跨部门、跨行业管辖权的一体化机构。其后，中央政府在环境保护部门的名称曾多次改称，但其部门性质却未改变，职责范围并未萎缩而是逐步扩张。
应当说明的是，由于法国的政治传统，其中央政府各部的设置，并不是完全按照公务的客观性质安排，往往受着政治因素的影响，通常取决于政府总理在组织政府时人事安排的需要和加强政治力量的考虑。几种互为联系的公务，时而合并为一个部，时而又分立为几个部。上层政治的变动，使得政府各部的数目和名称及职权范围也呈现为变化多端。但是，在环境管理方面，尽管上层政治时常变化更替，但设立专司环境管理的一个综合性、协调性的一体化部门却自70年代以来未曾改变过，虽然部的名称时有变化。而且，在中央政府各部之间，在环境保护领域，环境保护部门始终拥有较为广泛、综合的权力，总揽环境管理权力，居于优先地位。这在水环境管理体制中亦如此。

作者简介
李启家，武汉大学法学院副教授，国家环境保护总局武汉大学环境法研究所副所长，中国法学会环境资源法学研究会理事、常务理事、常务副秘书长