1994年制定的《上海市环境保护条例》施行后，上海采取了一系列环境保护措施，环保工作成效显著，但与建设国际化大都市目标对环境质量的要求和广大市民的期望相比，还有较大差距。条例适用的近11年间，上海环境保护工作涌现出许多新情况、新问题，同时国家环保立法也处在快速发展期。为了和环保现状以及法制环境保持“时态”一致，有必要对条例做出针对性、适时性的修改。

据统计，2004年本市空气环境质量优良的天数为311天，优良率达到85％，区域降尘下降了25％；全市水环境质量基本稳定，重点整治河道水质主要污染物含量下降了17％。

这组数据反映了1994年制定的《上海市环境保护条例》施行后上海环保工作取得的成效，但与建设国际化大都市目标对环境质量的要求和广大市民的期望相比，还有较大的差距。如空气环境中的二氧化硫（S02）、二氧化氮（N02）浓度分别是欧洲城市平均值的3．5倍和1．5倍，可吸入颗粒物（PMl0）的浓度相当于纽约的3．5倍。

近几年来，随着上海经济和社会的快速发展，环境保护工作面临一些新情况、新问题。如，污染控制方面重末端治理、轻源头控制，未能从源头上防范污染产生；原来规定的一些管理措施已不适应市场经济条件下环境管理的需要；环境执法成本过高、违法成本过低，相关管理部门难以有效制止环境违法行为；微生物菌剂环境安全等新的环境问题不断产生，缺乏相应的制度规范等等。

另一方面，在条例适用的近11年间，也是国家环境保护立法的快速发展时期，国家不仅陆续颁布实施了一些与环境保护有一定相关性的新的法律法规，而且对原有的大部分环境保护法律法规做出了修改，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《建设项目环境保护条例》、《排污费征收使用管理条例》、《水法》等。这些都要求及时对条例做出针对性的修改，以保持和环保现状以及法制环境的统一、协调。

解读：修订亮点——

“环境污染全过程控制”的发展思路在修订后的条例中得到体现；环保部门上下级间 “层级监督”有所强化；“排污许可”监管力度进一步加大；补充完善了“限期治理制度”，填补排污企业合理规避执法“真空期”……另外，条例在修订过程中，曾向社会公开征求意见，市民普遍关注的“水、声、气、光”污染扰民等环境问题在立法中都有所回应。

确立“环境污染全过程控制”发展思路

长期以来，本市在污染治理方式上，存在着重末端治理、轻源头控制的现象。从世界各国环境保护的实践看，如果污染治理仅停留在污染物产生后的末端治理上，难以从根本上遏制或消除污染物对环境的损害。为此，此次条例修订借鉴国外环境保护的先进经验，明确对环境污染实行全过程控制：

节约资源、减少污染。鼓励和促进企业采用资源利用率高、污染物产生量少的生产工艺和设备。

资源利用。鼓励对固体废物进行资源化利用，不能资源化利用的固体废物应当进行无害化处置。

推进清洁生产。规定生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。

其他方面。考虑到本市目前正在制定发展循环经济的决定，条例对废物减量化、绿色消费等方面没有展开表述，在总则中明确了“实行环境与发展综合决策，促进循环经济发展”的原则。

强化环保部门上下级间“层级监督”

我国的环境保护监管体制，可概括为统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。首先是环保部门作为统一监督管理部门与其他分管某一资源保护或者环境污染部门相结合。其次是环境保护部门又按照级别分别对辖区内的环境保护工作实施监督管理。此次修订在环保分级监管体制中强化了市环保局对区县环保部门业务领导和监督的职责，规定市环保局对区、县环保部门作出的违法的行政许可、行政处罚或者其他决定，应当责令其改正；对区、县环保部门应当依法处理的事项不予处理的，应当责令其改正。

切实加大“排污许可”监管力度

环境保护的最终目标是要促进人与自然的协调和谐，要实现这一目标，必须处理好环境容量、排污总量与环境质量之间的关系。在环境容量有限的前提下，必须对一些主要污染物实行排污许可证制度。在国家法律以及1994年条例的基础上，此次修订明确了排污许可证应当载明允许排放的主要污染物种类和数量，执行的污染物排放标准、条件和污染控制要求。相应地，条例规定，排放主要污染物的单位，应当按照排污许可证规定的要求排放主要污染物。无排污许可证的，不得排放主要污染物。对未取得排污许可证排放主要污染物的，规定由市或者区、县环保部门责令停产；未按照排污许可证的规定排放主要污染物的，规定由颁发许可证的环保部门按照有关法律、法规的规定处理。

补充完善“限期治理制度”

此次修订，根据时代特点和本市实际，完善了限期治理的主体、限期治理的期限和限期治理期间的排放要求规定。

限期治理的主体。随着市场经济改革的深化和投资主体的多元化，按照1989年《环境保护法》规定的由政府按照政府和企业之间的隶属关系行使限期治理职权的制度，已不适应市场经济体制下环境保护管理的需要。为此，条例按照属地化管理原则，明确限期治理决定由市或者区、县环保部门提出意见，报同级人民政府批准后执行。

限期治理的期限。现有法律、法规对限期治理的期限和限期治理期间污染物的排放要求未作规定。在实践中，限期治理的期限相对较长，短则1年，长则3年5年。为此，条例规定限期治理期限应当根据排污单位的工艺特点和污染治理要求确定，最长不超过十二个月，但法律、法规另有规定的除外。

限期治理期间的排放要求。现行法律、法规虽然对逾期未完成限期治理任务的单位设定了停业、关闭等制裁措施，但对企业在限期治理期间继续超标排污、损害环境的问题却没有明确的制约措施，使排污企业有了合理规避执法的“真空”期。为了解决企业规避法律，在限期治理期间任意排污的问题，条例对限期治理期间的排放要求作了规定，即根据实际在限期治理决定书中明确为污染物排放标准的150％以下。同时，规定对排污单位在限期治理期间污染物排放不符合限期治理决定中规定的排放要求的，由市或者区、县环保部门责令其限产或者停产，可以并处一万元以上十万元以下的罚款。

规范行使“行政强制措施”

目前，在环境执法实践中，环保部门对查处的环境违法行为可以进行处罚，但对违法者继续实施违法行为缺乏制约措施。虽然这些违法者事后都受到了相应的处罚，但往往已经造成了严重的环境污染，有的甚至可能对市民的生命和财产安全造成危害。为此，条例规定环保部门和环境监察机构在特殊情况下可以行使暂扣和封存的行政强制措施。考虑到行政强制措施可能会给管理相对人造成较大的不利影响，条例明确：

实施暂扣和封存的范围。仅限于以下两个方面：一是违法转移、处置放射源、危险废物的；二是造成严重环境污染或者可能造成严重环境污染，不当场暂扣或者封存将可能造成证据灭失或者转移的。

实施暂扣和封存的程序。即暂扣或者封存有关设施、物品的，环保部门应当作出书面决定，并出具清单。还规定环保部门对被暂扣、封存的设施、物品，应当妥善保管，不得使用或者损毁等等。

破解扰民“水、声、气、光”污染

在修订草案向社会公开征求意见的过程中，关于噪声、大气、水、光污染的意见十分集中。经分析，以上公害的污染防治，在国家噪声污染防治法等法律、法规、规章中已经有所规范，当前市民对该问题反映强烈的原因，既有法律知晓度低和执法不到位、投诉无门的问题，也有法律规定需要补充、细化的问题。为此，此次修订围绕市民关心的热点问题，对水污染、噪声污染、大气污染、光污染等作了详细规范。

明确环保部门统一接受环保投诉职责。在条例中增加“环保部门应当建立检举、控告制度，公布投诉电话。对属于环保部门职责范围的检举和控告，应当依法处理；对属于其他部门职责范围的检举和控告，应当按照规定转送相关管理部门处理，并告知当事人”的规定，以方便市民投诉。

杜绝排污单位“雨污混接”现象。针对不法排污企业利用雨水口偷排工业废水污水、雨污混接严重，管网系统混乱的问题，条例规定排污单位排放的污水应当从污水排放口排出，禁止使用雨水排放口排放污水，明确了排污单位的责任。同时规定，违反条例规定，使用雨水排放口排放污水的，由市或者区、县环保部门责令限期改正，可以处五千元以上五万元以下的罚款。

加大对超标排放水污染物严重污染水环境的处罚力度。现行《水污染防治法》对超标排放水污染物只规定加倍征收排污费。目前企业交纳的排污费只相当于污染治理成本的1／9。鉴于污水超标排放并造成严重污染水环境的，对本市水环境质量具有较大的危害性，对这种情况设定处罚是必要的，也符合行政处罚法的规定。为此，条例规定直接向地表水排放污染物或者向城市污水集中处理设施排放一类污染物超过国家或者本市规定的排放标准，严重污染水环境的，由市或者区、县环保部门责令限期改正，并处以一万元以上十万元以下的罚款。

减少夜间施工噪声扰民。为了减少建设工程夜间施工噪声扰民，条例规定，除抢修、抢险外，禁止在夜间和其他市人民政府规定的特定时间内从事产生环境噪声污染的建筑施工作业。但因混凝土连续浇注等原因，确需在夜间从事建筑施工作业的，施工单位应当向所在地区、县环保部门提出申请。对未经批准或者未按照批准的要求在规定的时间内从事施工作业的，规定由所在地区、县环保部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；对经过批准的，条例规定施工单位应当在施工作业现场的显著位置公示行政许可的内容，以便于市民监督。

“二氧化硫污染大气”问题有望改善。近年来，本市二氧化硫排放量逐年增加，排放总量已经超出了国家控制指标20．2万吨。环境空气中二氧化硫浓度增加了22．2％，已经接近二级标准的限值。随着经济发展，二氧化硫排放量将持续增长，其污染问题应当引起足够的重视。为此，条例要求有关单位使用的煤、柴油、重油等燃料含硫量应当符合本市燃料含硫量限值标准，但已安装脱硫设施的单位除外。否则由市或者区、县环保部门责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下的罚款。

“光污染防治”有所创新。近年来，光污染影响居民正常生活的投诉日益增多。由于国家尚未出台光污染的法律、法规，此次修订创制性地对光污染作了规范。一是要求室外使用的照明设备应当符合本市2004年由市质量技术监督等部门发布实施的“环境装饰照明技术规范”，否则由市容环卫部门责令限期改正。二是为了防止因建筑物外墙反光对居民生活造成的影响，条例规定本市中心城区严格控制建筑物外墙采用反光材料。建筑物外墙采用反光材料的，应当符合国家和本市有关标准。

（摘自《上海人大》 阎 锐）