作者：常杪 傅涛（清华大学水业政策研究中心）

　　水业领域是我国现阶段的基础设施重点投资领域，也是各国基础设施建设中需要资金最多的行业，公众最为关注的公用事业领域之一。我国水业投资已打破了单一的政府投资体制，国家鼓励由政府、国有企业、民间部门和外资共同参与投资的多元化体制发展，选择了一条对于政府管理能力和资本市场成熟度要求更高的建设模式。投资主体作用与地位的转变是体制的改革，对于各级政府是一个挑战，要求他们根据现状调整战略方向与政府相关职能、制定实施计划与政策、开发所需融资环境、融资工具以及相关政府监管工具以落实实施。
　　 2004年7月25日国务院发布的《关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）旨在进一步深化投资体制改革以解决新格局下仍存在的有关问题：企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强，政府投资与社会资本投资存在定位不准和衔接不当。而这些问题对正逐步进入市场体制的城市水业更是突出。

　　一、改革审批制, 确立企业投资的主体地位

　　改革政府对企业投资的管理制度促进确立企业投资主体地位，落实企业的投资自主权是推进水业市场化进程的核心环节。
　　 政府投资管理体制中的职能急需转变。《决定》将审批制改为核准制和备案制，简化了大量繁琐的审批程序，便于企业市场准入，同时规范了政府的核准制。《决定》同时发布了新的《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》),《目录》中规定了城市供水项目的核准权限:“跨省(区、市)日调水50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他城市供水项目由地方政府投资主管部门核准。”企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。水业已形成了一些投资控股企业集团、属地投资经营型企业集团以及不少壮大起来的工程投资型企业，扩大各种性质的大型企业集团的投资决策权十分必要。
　　 《决定》中指出“允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。进一步明确鼓励和引导各种所有制企业参与经营性的公益事业、基础设施建设。鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式进入。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。供水领域属于这一这种情况。
　　 在进一步拓宽企业投资项目的融资渠道里，明确了充分利用资本市场融资的方向：(1)以股权融资方式筹集投资资金；(2)通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金；(3)扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种；(4)运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设；(5)允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款；(6)组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新；(7)规范发展各类投资基金。鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目。
　　 在市场机制完善并有大量长期资本寻求投资领域的情况下, 资本市场运作是投融资的重点发展方向，需要开发一个有竞争力、高信用、健全的水业投融资资本市场，使水业设施建设与运营管理项目可以获得稳定的资金，并有能力可以偿还贷款保证其财政上的可持续性。
　　 水业领域国有和国有控股企业居多，应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，积极推进建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度。而这些制度得以有效发挥作用的基础是产权多元化改革。

　　二、确定政府投资的作用的地位

　　政府投资作用的转变是投资体制改革的难点之一。投资体制改革的核心在于实现资源最优配置，而包括资源最优配置包括效率、公平和稳定三方面的内容。
　　 第一是效率问题，在水业领域国企、合资、独资、合作、民营多种投资运营主体并存，在沿海地区已初步形成了可以通过市场机制提高效率的行业结构，但中西部地区的还是处于投资主体单一缺乏竞争机制，难以达到“帕累托最优”。水处理设施的投资和运营效率存在着地区差异，同时业内企业也处于并购与淘汰的重整过程中。
　　 第二是公平问题，公平问题有地区差异和同一城市内的不同收入阶层的两种差异问题。西部贫困地区、三峡库区等重点流域是政府财政转移支付的对象，对于这些地区的补偿需要国家财政政策的进一步的支持。水价上涨，加上污水处理费的征收对于低收入阶层是较大的经济负担。
　　 第三是稳定问题。物价稳定是重要因素。水价上调缺乏市民的理解。市民没有知情权，相关部门也不了解企业的生产成本与效益的水准，容易形成垄断领域暴利的产生。
　　 解决以上问题首先要合理界定政府投资范围。水业属于地方性准公共物品。地方政府是组织投融资的主体，要根据当地的经济、人口发展状况、环境·水资源状况科学制定投资、财务的短中长期计划，中央政府投资主要通过财政转移支付、政策性投融资(政策性银行低息贷款、专项基金等)、国债的重点投入发展欠发达地区的水业设施、推进科技进步和高新技术产业化、安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。在收费体系建设中，实施阶梯式水价适于家庭人口构成少的我国的情况,同时基于支付意愿调查(WTP)结果运用税收调节作用、进行社会保障方面的补贴也是较好的解决办法。
　　 在水业投资结构中，政府资金不可替代，在众多国家都是水业建设的主要资金来源，其作用主要可以分为以下方面∶(1)在经济快速发展阶段，可起到拉动内需的作用；(2) 通过贴息贷款等政策性融资手段, 可引导私人部门投资水业领域,（3）通过政府资金通过基金形式起到“种子资金”的作用，同时为借款人建立资信水平、提供必要担保；(4)降低融资成本；(5)发挥平衡地区差异与缩小贫富差别等社会责任的作用；(6)在健全价格机制过程中起补贴作用。
　　 另一方面，在城市水业领域政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，主要表现为四个方面：
　　 首先，政府对于供需分析缺乏科学性，特别是在特许经营项目中销售数量是固定的，实际日需水量如果低于估测的销售量就意味着供水公司要额外补贴购水费。用水量主要受水价和环保意识的影响。不能盲目估计对于水的需求量，水价过高并不利于保障长期财务能力，会影响消费并易产生漏水、盗水行为。需要经过咨询中介机构的评估论证，重大项目应实行专家评议制度。水业项目关系到市民的切身利益，需实行政府投资项目公示制度。
　　 其次，政府投资资金组成缺乏系统规划。很多地方政府只是从短期的融资角度、从引资的政绩的角度出发，缺乏对于水业领域的投资需要中长期规划与统筹安排。水业建设是长期的系统工程，需要统筹安排并合理使用包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等政府各类资金。
　　 其三，政府投资资金管理不规范。需要针对不同的资金类型和资金运用方式，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。《决定》明确提出推行“代建制”。上海水业建设的经验证明，对城市水业这种非经营性政府投资项目推行“代建制”，十分必要。“代建制”即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。“代建制”能够有效地杜绝政府在投资建设过程中的滥用职权和钱权交易。
　　 其四，公共参与机制不完善，民主化程度尚低。水业领域的决策环境属于非市场环境，需要通过投票及其它民主形式和程序反映大多数社会成员的意识。但在实际水业建设中还是缺乏民主决策，不能真实反映公共选择。

　　三、加强和改善投资的宏观调控

　　《决定》明确了政府投资宏观调控的工作内容。国务院有关部门要制定重要领域的发展建设规划，明确了按照规定程序的发展建设规划是投资决策的重要依据。政府应制定投资指导目录、鼓励·限制和禁止投资目录，建立投资信息发布制度引导社会投资，建立科学的行业准入制度,规范行业标准。
　　 水业设施建设的投资主体主要是地方政府，但它们尚无有效的大规模的融资手段，在现阶段，灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资是政府的主要职能。同时提高政府资金使用效率，特别是国债的积极作用非常重要。扩张性财政政策和紧缩性财政政策直接影响水业投资的结构与投资主体的构成。如何处理好因短期的财政政策变化影响长期的水业基础设施建设体制的形成是今后需要探讨的问题。
　　 加强信息共享机制、建立投资风险预警和防范体系是加强和改进投资信息、统计工作的重点。这需要研究部门进行进一步的研究与系统开发。

　　四、监管的有效性需要增强

　　完善监管职能是投资体制改革中的首要任务。被监管对象有两个:地方政府即政府投资责任和投资企业。现阶段这两项监管工作都十分薄弱,主要是缺乏有效的监管体系的建设与监管工具的开发。《决定》中指出建立政府投资责任追究制度，完善政府投资制衡机制、项目审计监督、重大项目稽察制度、项目全程监管制度。建立政府投资项目社会监督机制。市民对于市政府的投资决策要有知情权、参与决策权与监督权。各类新闻媒体在传播信息、监督政府行为中应发挥重要作用。上述工作的开展需要形成统一的管理制度模式，需要调整、进一步细化现有管理部门的职能与财务体系。可在市场化程度较高的城市做试点,推广经验。
　　 在水业领域里需马上建立一套用于企业的监管的体系，特别是开发绩效管理（Benchmarking）体系作为有效管理水业行业的手段和工具及时运用到对于水业领域的监管工作中。现在，各种所有制企业在投资活动中的主体地位日益加强。只有了解行业的绩效水平，才能制定合理的收费标准维护公众利益、真正激活各种所有制企业之间的竞争形成有效竞争的市场、才能更为科学地、目的性明确地推进市场化进程。 　　

　 五、让政府投资搭上市场机制的快车

　　政府资金在水业的使用，普遍存在“花别人的钱，办别人的事”造成的浪费与低效问题。政府投资在城市水业不可缺少和政府投资使用的低效是一对长期困扰水业投资的矛盾。无数地方城市政府在两个极端中徘徊，要么逃脱投资责任，对城市水业投资“摔包袱”，要么滥用各级政府资金（包括国债），造成浪费和低效，甚至腐败。《决定》最为重要的一点是认可了利用市场机制来发挥政府投资的效益。《决定》提出利用特许经营和投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。
　　 《决定》同时明确水业项目可采用特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，政府资金做补贴性补充。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于供水和污水处理基础设施建设。使政府资金与市场机制的结合成为可能。

　　六、两点探讨

　　《决定》的发布促进了进一步的市场化的具体实施，但是也有些问题需要引起注意。
　　 第一，城市水业市场化的认识问题。市场化是引资和提高效率发展城市水业的政策手段之一并不是唯一出路，这需要地方政府根据各身情况制定出符合城市长远发展的战略考虑,不能把市场化简单地理解为政府“一卖了之”，也需要警惕“社会资本万能”的错误认识。我们认为，《决定》中“能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设”的提法不当，会成为城市政府推卸投资义务的误导和借口。明确水业中垄断性业务和非垄断性业务、公共物品属性程度的不同，需要正确认识政府投资与市场机制的功能与定位，使其有效衔接。
　　 第二，《决定》更为具体地明确了投资主体多元框架下应该完善的制度与政策，但是如何完善加强其可操作性则需各级政府部门与研究部门进一步的共同努力。系统地调整现有政府职能，同时开发有效的融资与监管工具尤为重要。
　　 提高投资、建设、运行和管理效率是水业体制改革的目标。为了实现这一目标,需要逐步完成政企分离、政资分离、政府转型、产权改革等工作，这些也是市场化工作开展的基础。采用什么样的具体模式来建设与运营则是当地政府为当地公众负责的战略性选择。我们认为中国水业的发展模式应该是多样的，既有以国有企业为主角的地方政府投资或在国债支持下政府主导型的发展模式，也有以独资、合资、联营等方式、以社会资本主导型的发展模式。关键在于地方政府能够正确认识它们对于本地公众的责任与义务、行使其职责。真正形成包括各种所有权企业间的竞争和各种资本的竞争在内的公平的有效竞争环境，使提高效率所能降低的成本能够高于新体制下所产生的项目回报、融资成本的增加和监管成本增加的总和，使公众真正受益。
　　 投资体制改革是系统工程，不可急于求成，需要因地制宜，充分领会国务院《关于投资体制改革的决定》的主旨精神，有计划地进行系统改革。