内容摘要：水务产业是国民经济的基础产业之一，关乎居民的生活、企业的生产和生态环境的保护，关乎国民经济的长期持续健康发展。与电信、电力等产业一样，水务业又是自然垄断特征突出的网络型产业，具有规模经济性、成本弱增性、区域垄断性等特征，这些内在特征决定了政府必须对水务业的价格、进入、质量等进行管制。长期以来，我国水务业一直被认为是公共福利事业，其主体均是由政府财政投资形成的国有企业，由此产生了成本意识缺乏、效率低下、服务质量较低等体制病。我国从20世纪80年代以来，进行了水务业的管制改革，试图重建和强化管制。这些改革包括放松外资和民营资本进入水务业的管制、调整低水价政策、改变水价结构、改革政府已有的管制体制等。

本文认为，水务产业的改革面临着四个基本问题：市场主体的再造、市场的开放、引入竞争和重建政府管制。其中政府管制改革是其他三方面能否取得成功的前提和基础，本文以政府的经济性管制改革为主线，从价格、进入、管制体制三个角度深入分析我国自80年代以来的管制改革进程，改革动因与改革中存在的问题，改革中存在的问题主要包括国有企业仍然占据水务业的主体，民营资本和外资进入有限，“成本加成”的水价管制形成成本“黑洞”，导致水价上涨过快，行业效率低下，管制权力分散、管制外部性显著，这些问题都可以归结为水务业没有真正地建立起市场竞争机制。本文认为，这些问题与我国落后的管制理念、“政企同盟”的管制体制、管制实践密切相关。与英国等发达国家相比较，我国主要是为解决国有企业困难和财政负担而进行管制改革，没有将提高效率与维护消费者利益作为管制目标，同时，相对于西方国家明晰的政企关系，我国的管制机构与水务企业存在着千丝万缕的同盟关系，由此导致在进入、价格、管制体制等方面的行为和政策偏差，没有达到政府预期的改革目标。针对我国目前水务业管制改革的难题，本文参照英国等发达国家的已有经验和中国的特殊国情，提出一些政策建议，如继续放松进入管制，改变竞争引入的方式，改革“成本加成”的价格管制，引入最高限价的激励性管制，统一管制权力，又要通过加强人大监管，解决“监管监管者”的难题等。

关键词： 水务产业 经济性管制 政企同盟 管制体制

转型时期水务产业的经济性管制改革：

问题、经验与政策

一、引言

作为“网络型产业”之一的水务产业，是国民经济中最重要的基础设施产业之一，是维系经济、社会可持续发展以及协调生产、生活、生态三者之间合理关系的重要保障，是加快城市化进程整体规划体系中的重要组成部分。同时，我国虽然是世界水资源大国，总量达到2.8万立方米，居世界第四位，然而人均水资源缺乏，世界排名为110名，而且水资源污染严重。因此，水务产业的健康发展，不仅关乎民众的生活、企业的生产、生态环境的保护，而且关系到整个国民经济的持续健康发展。

长期以来，水务产业被认为是公用福利事业，一直由国家垄断经营，存在经营效率低下、成本高、服务质量差等体制病。由于我国经济、社会中典型的城乡二元分割，水务产业也形成了城乡二元结构，水务业主要集中于城市。改革开放之后，水务产业是继电信、电力之后逐步开放的自然垄断产业，在开放和引入竞争的过程中，产业自身获得了长足的发展，水务业甚至被人称为21世纪的朝阳产业。然而，在我国加入WTO之后的经济发展新阶段，水务业仍面临着许多难题：政企不分、水价上涨过快、企业效率低下、市场机制没有真正建立起来等。总之，我国水务产业需要解决双重任务，一方面需要解决长期以来的国有独资垄断经营、改革严重滞后、从而要求加快企业的市场化改革和政府职能转变、政企分离和重建监管等问题；另一方面还面临着如何解决这个具有浓厚公共产品特点和部分公益性职能，尤其是自然垄断特征十分突出的公用产业的开放问题和竞争问题。因此，在水务业中引入竞争，打破垄断，提高效率具有十分重要的意义。

一般而言，水务产业的改革面临着四个基本问题：市场主体的再造、市场的开放、引入竞争和重建政府管制。其中，政府管制改革是整个水务发展的前提和基础，因为，管制改革既涉及水务市场的准入，又涉及水务市场的竞争引入，也

关乎市场主体的多元化产权改革。我国水务市场存在的诸多问题都与管制体制密切相关，正是由于政府落后的管制理念和“政企同盟”的管制体制、管制实践阻碍了水务业中真正的市场竞争机制的建立。因此，借鉴发达国家的管制经验，创新政府管制理念与实践迫在眉睫、势在必行，如必须打破政府部门利益，强调政府机构为公共利益实施管制，通过直接竞争在水务业的自然垄断部分引入竞争，引入激励性管制等。

在目前的学术研究中，直接以水务产业为对象的研究，目前是相当薄弱的。不仅论著少，而且讨论非常不充分，缺乏从政府管制的角度去探讨水务业的改革，对政府管制中已取得的经验、问题缺少讨论，尤其是没有从政企同盟的管制的视角去分析进入、价格等方面问题的根源。就笔者所掌握的资料来看，关于水务业的改革研究主要有以下的研究成果。

首先是四川大学刘世庆的《中国加入WTO与基础领域的市场开放和竞争化改革——城市供水产业的讨论》。在这篇论文中，他主要讨论水务产业引入市场机制的问题，提出我国自来水产业竞争化改革的特殊性和方式选择，主要包括通过“特许经营权”引入竞争，厂网合一、联合重组大型水务集团，鼓励跨区域经营、给排水一体化等方式，但没有讨论政府的管制问题，更没有分析管制体制改革与引入竞争的关系。

其次是王俊豪的《政府管制经济学导论——基本理论及其在政府管制实践中的应用》以及他的其他一些文章，他对管制经济学作了系统总结，也对自来水产业进行了研究，但主要是介绍西方国家，尤其是英国对水务产业的管制经验，他在研究中国水务产业的政府管制时，提出了一些改革的原则性建议，如法律制度是政府管制的基本准则；政企分离是规范政府管制的前提等，但是，没有深入讨论我国经过20多年改革之后，水务产业政府管制发生的变化以及政府管制改革中碰到的特殊难题等。

再次是中国社会科学院的管制问题研究专家张昕竹的《中国供水与污水处理业的规制改革与发展》，在这篇论文中，他分析了规制改革的法律框架、规制体制、水价体制等，提出了非常有针对性的政策建议，但是他没有分析市场准入方面的改革以及我国管制改革的独特性。最后是一些发表在报刊如《中国环境报》、《中国给水排水》上的论文，如姚伟、朱永军的《中国城市水业分析》、姚文等撰写的《中国水务市场的现状与发展趋势》，这些论文的资料全、针对性很强，但理论性明显的不足，对政府的经济性管制改革的论述比较缺乏。

本文的研究问题主要是中国水务产业的经济性管制体制，从进入、价格、体制三个方面探讨我国水务业在管制改革中的背景、历史进程以及存在的严重问题，通过与英国等发达国家在管制理念、措施等方面的比较，认为主要是中国落后的管制理念和“政企同盟”的管制体制阻碍了整个管制改革，致使真正的市场竞争机制没有在水务业建立起来，因此，重建和强化管制，克服原有的“政企同盟”等体制病，是在我国水务业建立市场机制的重点和难点。

文章的内容框架安排如下：第二部分是政府经济性管制与水务产业，主要阐述基本概念、经济性管制的内容和水务业的经济技术特点，这是整个文章分析的起点。第三部分是从进入、价格和管制体制三方面介绍我国水务业放松管制的历史过程，放松管制的理论和现实背景，以及目前在管制改革存在的问题。第四部分是探讨英国水务业管制的成功经验以及我国的特殊难题，主要分析中英两国在管制理念、管制实践、管制体制等方面的差异，提出“政企同盟”这一核心难题。第五部分提出我国水务业在进入、价格和管制体制等方面的政策建议，最后是文章的结论部分。

二、政府经济性管制与水务产业

探讨我国现有的政府经济性管制体制以及改革方向，必须首先了解和把握管制、经济管制性的基本涵义和内容，明确在规范意义上管制的内容、特征、方式等，同时，还必须了解水务产业的现状，更主要的是把握水务产业的经济特性及其对政府经济性管制的特殊要求，这是本部分内容的主要任务，也是整个文章分析的起点。

（一）管制与经济性管制

1、管制

管制 (regulation) 又译规制，在我国经济生活中多称为监管，如对银行、保险、证券的监管。管制的定义很多，众说纷纭，始终没有统一的定义出现。美国著名的管制经济学家丹尼尔?史普博认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。 [1]日本学者植草益对政府管制所下的定义是：社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。这里的社会公共机构一般被简称为政府。[2] 中国学者王俊豪认为管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。 [3]比较各个学者对管制所下定义的同异、优劣没有太大意义。但是，尽管学者们对管制所下定义不同，管制却具有共同的特征，即政府依据一定的法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。这个特征不会因管制被翻译成其他名词而改变。

政府管制的根本原因是市场失灵，具体来说，主要是垄断的存在、外部性和不充分信息的存在。中国学者余晖将政府管制的理由归纳为三点：进入壁垒、外部性和内部性（主要是交易成本、道德风险和不对称信息）。 [4]根据政府管制的领域、性质和所追求的目标，现代政府管制可以分为三种基本类型。

第一种是反不公平竞争管制，主要是反垄断和对不公平竞争行为的制约和限制。具体包括对企业兼并的管制，对广告和说明行为的要求和管制，对低价倾销行为、串谋行为的预防和惩戒等。

第二种是经济性管制，主要是政府在价格、产量、进入与退出等方面对企业决策所实施的各种强制性制约。具体包括进入、退出、价格、服务质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的制约和限制。

第三是社会性管制，主要是以保证劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。具体来讲，社会性管制大体上分为以下几种，其一，保证健康和卫生，如根据药物法、医疗法等产生的管制，其二是保证安全，即由劳动安全环境卫生法、保护消费者法、公路交通法、建设标准法、消防法等产生的管制。其三是防止公害和环境保护，即由自然环境保护法、公害对策基本法等产生的管制。

从性质和作用的领域来看，反不公平竞争和经济性管制都属于经济管制，所不同的是，反不公平竞争管制主要是反对阻碍市场机制发挥作用的行为，以维护市场的竞争，它并不直接介入经济主体的决策。而经济性管制是限制甚至取代市场机制，如政府对进入和价格的管制就有这个功能。值得说明的是，尽管从理论上看，不同类型管制之间的区分是明显的，但是在实践中，我们并不能将它们严格分开。例如，对某些物品和服务的质量的管制，既可以被视为对市场主体行为的经济性管制，也可以被视为社会性管制的一部分。

2、经济性管制

植草益认为，经济性管制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。 [5]这一定义主要说明了经济性管制的领域、目的、内容。经济性管制主要存在于自然垄断领域和存在严重的信息不对称的领域（企业往往是信息的发出者和操纵者，而消费者只是信息的被动接受者。），前者包括有线通信、电力、铁路运输、自来水和煤气供应等行业。而后者主要包括银行、证券、保险等金融业和航空运输等运输业。 [6]就经济性管制的内容而言，主要包括：

第一，价格管制，即政府管制者制定某一特定产业在一定时期内的最高限价或最低限价，并规定价格调整的周期。

第二，进入退出管制，就是政府为了获得产业的规模经济性，管制者限制新企业进入产业。同时，为了保证产品供给的稳定性，又限制企业任意退出产业。

第三，投资管制，管制者既要鼓励企业投资，以满足不断增长的产品和服务需求，又要防止企业间过度竞争，重复投资。

第四，质量管制，就是为保证消费者的健康，对产品的安全性、准时性、环境效益等方面的管制。质量管制经常不是往往不是单独实行，而是把价格和质量相联系，如果被管制企业没有达到质量标准，或者消费者对质量的投诉太多，政府就要降低管制价格水平。

总之，经济性管制涉及企业决策的各个方面，通过对价格、进入、投资等直接干预方式，改变了企业的决策参数与行为取向，从而达到政府进行管制的目的。

（二）、水务产业

1、水务产业的工作定义

水务产业是围绕水的生产供应分销等业务而形成的产业，其自然过程如下：来自江河、湖泊、水库等地表水资源或地下水资源的原水被输送到自来水加工厂，加入制水原材料后，经过多道自来水加工工艺，处理消除各种污染物，制成成品水，然后通过自来水供应管道网络系统，把自来水分销给消费者。各类消费者使用后的污水又排入下水道排污系统，再抽到污水处理厂，经过处理后流入江河大海。而在水资源短缺的地方，污水被处理后又作为中水，被重新利用，再次制造自来水。因此，水务产业包括原水、自来水的生产和供应、排水及污水处理等业务，形成一个相对封闭的产业链，参与自然界的水循环。而本文主要涉及作为水务产业主体的供水、污水处理以及管道业务，未将原水的供应等列入讨论范围。

2、水务产业在我国的发展

水务产业具有良好的发展前途，甚至被人称为21世纪的朝阳产业。仅供水一项，全球的年产值就可以达到4000亿美元。这相当于全球石油工业的40％，同时超出全球制药业的1／3。[7]

从1883年上海市建成第一家自来水厂到现在，我国城市水务行业已经有120多年的历史。改革开放以来，随着我国经济持续增长和城市人口的增加，水务产业得到快速发展，主要表现为供水和污水处理能力和管网覆盖范围的增加。2000年，全国年供水总量达到469亿立方米，比1990年增长22.45%，其中生活用水达到200亿立方米，比1990年增长100%。与此同时，自来水日生产能力也达到了21841.99万吨，普及率也由1980年的81%提高到2000年的96.7%。作为产业链下游的污水处理业也呈现出极其诱人的前景。截止2000年底,全国设市的663个城市中有310个建有污水处理设施，共有污水处理厂427座，年污水处理能力113.6亿立方米，污水处理率为34.23%，其中二级处理厂282座，二级处理率约为15％。 [8]近十年来，我国水务产业发展的推动力主要是我国经济的持续快速发展，使工业用水和生活用水需求量增加，另一方面是这个行业逐步引入市场机制，各种投资相继进入，推动了产业的发展。

对于我国水务业的发展前景，根据预测，“十五”期间，全国将新增供水能力400亿立方米，其中新增城市供水能力160亿立方米，新增乡镇供水能力80亿立方米，供水普及率将达98.5％，并重点增强主要缺水城市的供水能力，保证城市供水安全。而“十五”期间，所有的城市都必须建设污水处理厂，到2005年，我国城市污水处理率达到45％，其中50万人口以上城市要达到60%，新增城市污水处理能力2600万立方米/日；到2010年，所有城市污水集中处理率将不低于60%，其中重点城市的污水处理率达70%。 [9]目前我国发达城市污水处理率较高，如北京已达47%，为迎接奥运会，到2008年前，北京将投资120亿元新建15座污水处理厂，污水处理率将达到90%。未来几年，我国水务市场年增长率将保持在15%左右，水务产业已成为外商在华投资利润率最高的产业。

2、水务产业的经济技术特征

水务、电信、电力、铁路运输、煤气等基础设施产业被公认为自然垄断产业，而水务产业既具有“网络型”产业的一般特征，又有其自身特殊之处。其主要的经济特征可以概括为：

第一，自然垄断性。水务产业需要大量资本投资，投资一旦形成，资产专用性强，沉淀成本大，使用周期长。巨额投资使重复投资变成社会资源的浪费，使某一行业只有在一个企业生产的时候才是最有效率的。 [10]同时，相对于总成本而言，水务业维持再生产或者回收运营成本所需要的运营收入比较低。与电力等产业相比，水务的运营成本在总成本中所占的比例最低。 [11]

第二，规模经济性。即对于给定的水务管网系统，接入给排水管道的居民越多，消费的数量越大，则平均成本越低。

第三，区域垄断性。由于现有的技术与管理，水的传输成本非常高，不可能建立全国性的长途运输管网，调节全国供水市场，这就与电力的传输不同，水是以物质形态存在和输送的，难以在水网中自由调度。而不同污水的化学成本复杂，混合传输不仅使污染难以控制，而且会产生难以预见的化学反应，所以供水和污水处理市场具有典型的区域性特征。我国正处于城市化进程中，城市与乡村二元分割的特点决定了我国的供水和污水处理公司实际上是以城市为中心建立起来，在各自区域内实行独家垄断经营。

第四，必需品和安全性。相对于电信等基础设施而言，供水更具有必需品特征，每个消费者每天都离不开水。而供水质量直接关系到饮用者的身体健康，其含义之一是水的物理性质，如水的气味、味道，有害物质如铅等金属物质的含量，消费者很难辨认，却直接影响健康。供水质量的另一层含义是经营企业所提供的服务水平：消费者需要有足够的水压，以免受污水外溢，水管泄漏后得到及时抢修等。

水务产业自身所具有的经济技术特征，决定了这一产业需要政府管制，同时，也是我们设计管制制度的前提和出发点。首先，水务产业的自然垄断性说明在通常情况下重复设置管网设施是不符合经济效率的，因此需要政府一定程度的管制，既防止新企业过度进入，造成重复建设和破坏性竞争，也要防止企业利用其垄断地位，通过制定垄断高价获得垄断利润。其次，水务产业明显的区域垄断性决定了引入竞争的方式如采用垂直一体化或垂直分离需要根据本地的区域状况而定，也决定了政府可以采取区域间比较竞争的管制方式。同时，区域垄断性也决定了管制权力的分散性，以便更好地利用地方信息，更高层次的管制者则可以比较不同区域的水企业的绩效，解决信息不对称问题。最后，自来水的必需品、安全性特征要求政府对水务产业进行质量管制，为消费者提供健康的饮用水。总之，水务业“需要合理的规制制度设计，避免企业财务状况继续恶化、投资者缺少必要的投资激励、网络覆盖范围增长缓慢、服务质量难以得到保证等问题。” [12]

严格说来，计划经济时代的中国并不存在完整意义或狭义的政府管制，而是由政府采取国有化措施，直接垄断经营水务产业，国有化和管制都是解决自然垄断效率问题的措施。许多发达国家如美国没有经历国有化的阶段，主要由政府采取严格的管制措施治理自然垄断行业，自里根政府之后普遍采取了放松管制的措施。而英国是由国家经营，它只是在私有化和引入竞争之后，才重新设立管制机构，强化对自然垄断行业的管制。有的学者认为，计划经济也可以看成是极端受管制的经济，水务产业具备市场经济下政府管制的某些特征， [13]如价格管制（国家计划价）、进入管制（不允许非国有的企业对产业的任何投资）。本文认为，计划经济时代的这些措施虽然可以理解为政府的经济性管制，但80年代以来的改革却不完全是放松管制的过程，而是一个重建管制和强化管制的过程。在文中，笔者将经济性管制主要限定在进入退出、价格管制方面和经济性管制体制，而没有包括质量管制，这主要是因为质量管制既与社会性管制相关，又由于我国质量管制没有太大变化。

三、我国水务产业的经济性管制改革——进程、动因与问题

水务产业的改革比电信、电力起步早，但进程缓慢，直至90年代末才有比较大的改革动作。本部分主要探讨我国水务产业经济性管制改革的历史过程，管制变革的理论与现实背景，以及我国水务业实施市场化改革之后，在进入、价格、管制体制等方面的难题。

（一）、水务产业经济性管制改革的历史进程

根据上文说明，本文将经济性管制的范围局限在进入、价格和管制体制方面，对于历史进程的客观介绍将展示我国水务改革的历史和现状。

1、进入管制

在我国传统的水务市场上，主要是政府投资形成的国有自来水公司垄断经营。我国水务市场的放松进入管制进展比较缓慢，在整个80年代，政府没有放开对水务市场的直接垄断经营政策。迟至90年代，政府在放松进入管制方面出现了突破。对这一历史过程的经验描述将说明从严格限制准入向逐步开放的过程。根据政府对市场准入的限制程度，主要是政府是否允许管网的开放，可以大致分为不开放管网和逐渐放开管网两个阶段。

（1）不开放管网阶段（90年代至2002年）

政府从90年开始逐步开放了水务产业的非自然垄断部分的业务，主要是供水生产和污水处理环节，但是没有开放垄断业务的管网部分。由于水务市场具有风险低、回报稳定的特点，外国资本首先进入，如世界三大水务公司（苏伊士、威望迪和泰晤士公司）通过BOT、合资等方式在沈阳、成都、保定等城市投资了多个水厂。自1992年法国苏伊士水务投资广东中山市坦洲自来水公司，它已在中国直接经营水厂13个，参与100多个水厂建设，总投资21亿美元。威望迪集团从1997年开始加入争夺中国市场的行列，短短数年在华投资已经超过了10亿美元。 [14]其它像安格利水务、汇津公司、柏林水务等国际水务集团纷纷进入大陆市场。各大水务公司的主要投资情况如下：

1995年，香港中法水务投资公司与沈阳水公司合资经营水厂。

1997年，威望迪控股55%与天津市有关部门成立合资本企业——天津通用水务公司，负责经营凌庄水厂，这是中国政府第一次特许外国公司经营现有水厂。

1998年，法国通用水务集团与成都自来水公司采用BOT方式进行项目融资，设立成都自来水六厂。

2000年，中法水务公司与保定自来水公司组成合资水厂，合作期20年。

2001年，法国昭和水务公司与上海奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司。

在这一时期，外资主要集中于水厂的建设与经营，原水设施与污水厂的建设等领域，合作方式也以BOT和合作公司的方式为主。

民营资本虽然规模不大，力量弱小，主要受政策的限制较多，长期以来主要集中在给排水设备、药剂的制造和销售领域，但也开始进入供水和污水厂的建设与经营领域。如钱江水利通过竞标收购杭州赤山埠水厂。2001年6月，北京桑德集团也与荆州、荆门、江阴、格尔木、宿迁等11个城市签约，以BOT方式承建并运营这些地区的城市污水处理厂。而国有资本在这一阶段主要是进行企业改造，在产权制度和经营管理上没有实现突破性进展。各个城市的自来水公司只是更改为“自来水（集团）有限公司”。在企业改革中，各地形成了深圳模式、上海模式、武汉沈阳模式等典型做法。[15]

（2）逐步开放管网阶段

从2000年开始，政府在原有基础上，管制政策出现较大松动。在“十五”期间，政府鼓励非国有资金进入水务业，水务业成为国有资本要撤出的100多个行业之一。国家计委2002年3月4日公布新的《外商投资产业指导》，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，“允许外资进入供排水领域，进一步放宽外商投资股权限制”。水务产业的自然垄断部分也逐步开放，国家在城市公用事业及基础设施扩大开放的政策逐步到位。2002年12月，建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出通过引入竞争机制，建立政府特许经营制度，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。水务行业的政策门槛已全部打破，政府鼓励水务产业的民营化。

第一、在宽松的政策环境下，外国资本和民间资本进入水务业的速度加快。除三大水务公司苏伊士里昂水务集团、威望迪水务集团、英国泰晤士水务公司涉足中国水务市场外，安格利水务公司、国泰国际集团等公司也跟进。外资主要的投资情况如下：

2002年5月，上海浦东自来水公司50%国有股股权溢价转让于威望迪。威望迪以20亿元现金，超过资产评估价格近三倍的价格，承诺对合资公司1582名员工不进行裁员，保证提供优于现有标准的优质自来水并将保持政府统一定价的条件，首次涉足供水管网。

2003年6月，法国威立雅水务公司（威望迪改名为威立雅）与首创股份合作成立国内第一家合资水务投资性公司——首创威水投资有限公司。

2003年末，威力雅从深圳水务集团拿到5%的股权，其设立的合资子公司首创微水投资有限公司持股40%。这是2003年中国最大的外资并购案，也是中国水务行业迄今为止最大的并购交易。在外资进入垄断业务中，威望迪收购上海普东自来水公司的国有股权，并取得主导地位，这是管网开放的标志性事件。但是，在政策允许管网开放之后，民间资本或外资直接投资建设和经营管网并占据行业的主导地位却是一个漫长的过程。

第二、民营企业在“凡是法律没有禁止的领域都可以进入”的政策鼓励下，全方位以BOT、合资、合作等方式迅速加入水务业。2002年，上海友联联合体获得上海市最大污水处理项目——竹园污水处理厂20年特许经营权，标志着民间资本全面进入水务市场。2003年1月，山东邹平黄河供水有限责任公司进军城乡供水业，成为民营资本进入山东城市供水领域的第一例。2003年5月，江苏省淮安市淮阴区自来水公司也将经营使用权以2350万元拍给了民营资本。北京、深圳、大连、西宁、武汉等多个自来水和污水处理项目向民间资本开放。国内以水务为主业的上市公司有原水股份、武汉控股、南海发展、钱江水利、创业环保及首创股份等6家，他们都选择了做大做强水务主业的发展战略。

第三、国有资本存量经过重组和公司化改革，企业规模和竞争力增强，它们开始在其他区域进行收购、兼并或者合资等，走出了跨区域经营的重要步骤。水行业效益最好的深圳水务集团在河南焦作合资设立水务公司，北京首创股份在东南沿海如浙江余姚、安徽马鞍山进行了合资。

回顾政府从90年代以来的进入管制政策，经历了从部分开放到全方位开放，从非自然垄断业务到自然垄断业务，从地区垄断经营向跨区域经营，从主要是BOT方式向特许经营、合资等方式转变的过程，目前，水务进入的政策门槛已经降低，水务市场成为外资、民间资本和国有资本争逐的战场。

2、价格管制

传统上我国把供水看作是福利性事业，原有水价很低，形成水污染和水浪费并存的现象。近年来政府为解决水务行业供排水价格和污水处理价格过低的状况，积极推进水价改革。80年代之前，我国基本采取低价供水政策。1985年国务院转发《关于水利工程水费核定、计收和管理办法的通知》，全国各地拟定了水费改革方案。以此为标志，全国各地区、各城镇施行供水征收费用制度，并采取政府定价方式。[16]

国家计委和建设部1998年颁发《城市供水价格管理办法》，这是我国政府颁布的第一个国家水价管制的政府规章，它规定了水价的定义和构成，即水价包括供水价格和污水处理费，规定确定水价的原则是保证回收成本，取得合理利润。2000年颁布的《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》明确提出加快水价改革，理顺水价体系，开征污水处理费。2001年《国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》详细规定：“省辖市以上城市在2003年底，其他城市在2005年前实行居民生活用水阶梯式计量水价；针对不同城市的特点，实行季节性水价；2003年底前所有城市开征污水处理费，2006年前按规划建成相应规模的污水处理厂并投入运营。通过这些改革，建立以节约用水为核心的合理的水价形成机制。”在污水处理费方面，政府又颁布了《排污费征收使用管理条例》及《排污费征收标准管理办法》。 2004年1月实施新的《水利工程供水价格管理办法》，首次将水利工程供水价格纳入商品管理范畴，改变了长期以来水利工程水费作为行政事业性收费进行管理的模式。由于提高了水资源和征收污水处理费，自1998年以来，我国各地的水价出现不同幅度的上涨，甚至有飞涨的趋势。

总体来看，根据我国现有的价格管制法律和管制实践，我国水价管制主要有以下特点：

第一， 在水价管制体制上，水价实行政府定价、分级管理的体制，并且在程序上实行听证会制度和公告制度。由于供水价格属于重要的公用事业服务价格，根据《价格法》，供水企业的价格调整需经申报、审批程序，并且须符合严格的条件。经所在地的政府价格主管部门审核及政府批准后执行，并报上一级政府价格和供水行政主管部门备案。

第二， 实行收益率管制，定价主要基于成本，遵循补偿成本、合理收益的原则。供水的价格构成主要包括基价（供水企业的销售价）和各种征费（如城市供排水专项建设费、公用事业费、污水处理费等）两个部分。其中，供水企业销售价由供水企业成本、费用、税金和利润组成。供水企业成本是指供水企业在生产过程中的直接耗费，主要由企业支付的原水及水资源费用和制水、配水、供水过程中耗用的原材料、动力费及工资、福利、制造成本组成；供水企业的费用是指供水企业在制水、配水、供水过程中发生的购销费用、管理费用和财务费用；供水企业的税金是指供水企业按规定交纳的增值税和地方附加城建税、教育费附加；供水企业的利润是指供水企业在正常经营条件下获得的合理利润。 [17]根据《城市供水价格管理办法》，供水企业合理盈利的平均水平规定为净资产利润率8-10%，具体的利润水平由所在地人民政府价格主管部门征求同级城市供水行政主管部门意见后，根据其不同的资金来源确定。

第三， 城市供水实行分类水价。根据使用性质可以分为居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水、特种用水等五类，并实行差别水价。一般来讲，工业用水、行政事业用水和经营服务用水的价格接近平均成本，居民生活用水价格低于平均成本。

3、经济性管制体制

我国水务产业的管制体制是横向和纵向相结合的多层次、多部门监管的制度安排，在结构上具有多部门和中央与地方分级管理的特征。奠定这一复杂的监管体制的是由全国人大及其常委会以及国务院制定的一系列法律法规。如《中华人民共和国水法》（2002年修订），《中国人民共和国水土保持法》（1991）、《中国人民共和国水污染防治法》（1996年修订）；国务院及其所属部门先后颁布了《城市供水管理办法》、《中国人民共和国水污染防治法实施细则》等60多件水事行政法规和规章条例，各省、自治区、直辖市也先后出台了300余件地方性水事行政法规和规章条例。

在中央层次，水务的管制涉及建设、水利、物价等主管部门，国家计委和建设部主要负责供水以及水价的管理，其中建设部的主要职能是制定全国城市供水的政策法规，相对应的地方建委负责所属地的水务管理。国家计委是国务院的价格主管部门，负责价格政策的制定或者直接确定价格，相对应的各级地方物价局或委员会负责辖区内的价格政策。我国每个地方的水价由上一级物价部门负责制定，即全国36个以省会城市和直辖市为主的大中城市的水价由国家计委负责管制，地方各级计委分管下一级政府的水价制定。财政部的职能是负责与供水有关的费用制定和管理；国家环保局的职能是负责污水控制以及污水处理费的制定；而水利部是国家水行政主管部门，负责水资源的统一管理，地方水利主管部门负责管辖范围内的水资源管理，即中央和地方水利主管部门对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。这就是我国现有的条块分割、多部门行使管制权力的体制。

针对水务管制机构的多层次格局，目前各地正在由水利部门施行水资源的统一管理，即将水源、供水、污水处理等业务由组建的水务局实行统一管理。在1998年之后，国务院逐步明确由水行政主管部门统一管理水资源，这在2002年修订实施的《水法》中被确认为“流域管理与区域管理相结合的管理体制”。各地政府根据本地水资源条件和经济社会发展需要，开始建立集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用一体化管理的水务局，统一管理城乡水资源。据统计，截止2003年7月31日，全国成立水务局及由水利系统实施水务一体化管理的单位共计1206个，占全国县级以上行政区总数的50％。全国成立各级水务局942个，占全国县级以上行政区总数的39％。其中省级水务局2个，为上海市和海南省； 副省级水务局5个，分别为深圳市、武汉市、西安市、哈尔滨市和大连市；地级水务局102个，县级水务局833个。水利系统实施水务一体化管理的单位共计264个， 占全国县级以上行政区总数的11％。上海市、黑龙江省、海南省已在辖区范围内全部实现了城乡水务一体化管理，河北省98％以上的县市实现了城乡水务一体化管理，陕西省、山东省、江苏省、内蒙古、甘肃省、云南省、河南省、青海省等有50％左右的县市实现了城乡水务一体化管理。[18]

（二）经济性管制改革的动因分析

90年代以来，我国水务市场逐步开放，政府放松了进入的管制，在自来水生产和污水处理等环节引入竞争机制，政府调整了原有的低水价政策，对水的认识已从传统的福利产品向商品转变。可以说，我国在水务产业的进入和价格管制方面已改革甚大。而整个经济性管制改革的背后，主要是理论和现实力量起着支配作用。

1、理论因素

传统经济理论认为，水务与电信、电力等网络产业一样，都是自然垄断产业，具有显著的规模经济、范围经济和成本弱增性。 [19]为获得规模经济效益，该产品比较适合由一家企业或政府直接提供。由约翰?斯图亚特?密尔提出的自然垄断理论，长期在经济理论界占据主导地位。然而，现代经济学的发展已经颠覆了这一结论，提出了自然垄断产业的竞争理论，认为随着技术、需求和成本等经济因素的变化，自然垄断产业的垄断特性已大大弱化，许多产业环节可以引入竞争机制，追求规模经济与竞争活力兼容的有效竞争，解决著名的“马歇尔困境”。[20]

自然垄断产业的竞争理论主要有三种：市场内的直接竞争、为获得市场的间接竞争以及区域间的比较竞争理论。市场内的直接竞争主要是区分具体产业的自然垄断业务和非自然垄断业务，对于后者，放松进入壁垒，允许多家企业进入。为获得市场的间接竞争主要是特许投标竞争理论，即政府通过竞价机制拍卖企业在某产业或业务领域中的特许经营权，在一定的质量要求下，报价最低的企业获得独家经营权。而区域间的比较竞争理论是管制者利用不同区域间企业的成本、价格信息，促进被管制企业间竞争的理论。既然水务产业的自然垄断特性已大大弱化，因此，水务业原有的政府直接垄断经营或严格的经济性管制的理论前提已经被打破了。

2、现实力量

我国水务产业原有企业都是财政投资、政企不分的国有事业单位或国有企业，经营效率低、成本高、服务质量差、投资来源单一等，这是所有国有企业共通的体制病，它源于“预算软约束”和“政策性亏损和经营性亏损不分”的体制。水务企业“低水价+亏损+财政补贴”的模式给各地政府带来了沉重的财政负担。根据S.M.国际技术顾问公司统计，1996年，中国整个供水企业行业只赢利0.44亿元，净资产利润率仅为0.1%，33%的供水公司亏损，平均每个供水公司亏损470万元。 [21]供水企业产生的亏损都由各地财政来兜底，许多城市政府无法承担这么重的负担。

目前我国水污染非常严重，而污水处理率比较低，2000年污水处理率为34%。2001年污水处理率为36%。根据国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，我国2005年的污水处理率要达到45%，到2010年，所有城市污水集中处理率将不低于60%。为了达到此目标，到2010年，全国将新建污水处理厂1000多座，总投资额达2000-3000亿元。而数额如此巨大的投资若全部由财政投资，各级政府根本无力承担，尤其是中西部地区的政府，因此，政府才开征污水处理费，鼓励外资和民间资本进入污水厂的建设经营领域。

当然，我国其他自然垄断产业如电信、电力的分拆竞争也为水务业的改革提供了示范效应。总之，理论因素和现实力量综合作用，促成了我国政府放松水务产业的经济性管制。

（三）水务产业经济性管制改革中的问题

我国由于放松水务产业的管制时间不长，又因为水务业自身的特性，如区域垄断性更强，需要为所有居民提供普遍服务，水价调整关乎每个城市居民的利益等因素，因此，目前在重建和强化管制的过程中仍存在十分棘手的问题，概括起来，主要有以下方面：

1、进入管制

首先，我国虽然逐渐放松了水务准入的限制，但是民营资本和外资进入的比重依然较少，全国多数城市水务产业仍是国有企业一统天下。外资虽然具备技术和管理的优势，但缺乏和地方政府打交道的经验和知识，谈判成本较高。民营资本虽有本土优势，但多数民营企业规模不够，技术薄弱，还不能进入需要巨额投资、收益回报率稳定的水务业。与供水产业相比，污水处理业仍是非常薄弱的环节，吸引的投资寥寥无几。地方城市政府为了达到国务院的规定要求，污水处理厂仍主要由财政投资。水务业的非自然垄断部分引入了较多竞争机制，但管网设施开放速度非常慢。

其次，原有的BOT模式产生了很大的风险，而新的特许经营制度尚未得到规范。BOT是建设、经营、移交的简称，即由外资投资并经营一定时间，取得合理回报后无偿移交的模式。我国水务业在初期引入外资时，多采用这种方式，它可以分为合资BOT和全资BOT两类， [22]前者如中法水务公司与保定供水公司的合资，后者像法国通用水务集团投资的成都自来水六厂B。由于外资在BOT合同中确定固定投资回报率（一般为15%），由中方约定价格包销水量，这种定死水量和水价的合作方式将外资完全排除在市场风险和财务风险之外，却让中方的自来水公司和地方财政付出沉重的代价，这在沈阳、成都、保定、南昌、天津、中山等地的BOT项目中均有发生。中央政府在1997年禁止在BOT和其他合作方式中明文规定固定回报率的做法，但是变相的方式仍然存在。

再次，在开放市场、引入竞争的方式上，究竟是采用厂网合一还是厂网分离模式，实质是市场结构问题。厂网合一就是给水（供水处理、水分销网络供应业务）和排水（下水道与污水处理）实行一体化经营，长网分离就是对两类业务实行垂直分离，分别由不同企业来承担。一体化经营能够使污水处理产生的负外部性内部化，也有利于实现范围经济，因为诸如管理、收费和读表等成本可由供水业务和污水处理业务共同分摊，而且水生产与供水管网及污水处理与管网之间也存在由于节约共同成本而带来的范围经济。但是一体化经营产生的问题主要是当竞争对手需要使用一体化经营者的瓶颈设施时，后者可能产生排斥前者的动机。垂直分离经营能够避免一体化经营者产生排斥竞争对手的动机，但这种体制也会损失范围经济。由于我国各区域的复杂性，目前两种模式都存在。

2、价格管制

我国原来实行低水价政策，但水价逐步放开之后，上涨幅度过快，各地开征污水处理费后，其攀升幅度更快。根据城镇供水协会提供的数据，截至2001年底，我国36个大中城市居民生活用水价格已由1988年的每吨0.14元调整到每吨1.27元，年均涨幅18.5%，水价偏低的状况有了一定改善，已基本达到保本水平。统计表明，自2000年来，北京、南京、成都、广州、武汉、上海等大型城市的居民用水、工业用水和商业用水价格平均上调幅度分别为25.33%、24.5%和29%；而排水费(排污费)的上调幅度则高达77.5%。 [23]目前，这些城市的居民用水价格上调仍在进行，如武汉市的居民生活用水由每吨1.11上调至1.51元，其中污水处理费由每吨0.40元上调至0.80元；北京已由每立方米2元涨至2.90元，据悉到2005年将调至每吨6元；广州也将每吨污水处理费从0.30元调升为0.70元，从而使居民由每吨1.17元调至1.57元。目前，我国水价管制中的主要问题是：

第一，水价形成机制不能刺激效率。我国现在各级物价管理部门对自来水管制价格的制定，基本上是以被管制的自来水企业上报的成本（包括费用）为主要依据的，但这种成本是在特定区域里垄断经营企业的个别成本，而不是合理的社会平均成本。没有竞争，也就不可能知道社会的平均成本。按企业的个别成本定价，不仅企业没有降低成本的压力，而且还会诱导企业虚报成本，结果就会出现自来水成本涨多少，价格也涨多少，甚至成本涨得更快的现象。

第二，现有“成本加成”的管制方法容易形成“成本黑洞”，供水企业缺乏控制成本的激励。根据《城市供水管理办法》的规定，水价由成本加上一个允许的利润率组成。这种管制方法存在的主要问题是，企业发生的所有成本，如高额工资、奖金、福利、楼堂馆所等成本都可以计算为企业生产的成本。由于存在操纵成本的可能性，因此管制者需要对企业成本进行审计，这不但增加管制成本，而且对管制制度也提出更高要求。世界银行在2001年对成都、福州等城市的研究发现，所调查城市的单位成本每年都增加10%以上，而在成本上涨的份额中，1995-1999年，所有城市的工资增长都超过10%，张家口的工资增长甚至达到46.8%，成都的折旧和水资源费分别增加41.3%和19.4%。 [24]由“成本加成”的管制方法形成“成本黑洞”，经由水价的提升，转由消费者承担经济后果。

第三，现有的水价结构仍不合理。虽然《城市供水管理办法》规定要在所有城市实行两部制水价， [25]但是目前绝大多数城市都实行单一水价，在有些城市甚至实行不计量水价，这种不合理的水价结构进一步加剧了我国水资源短缺的状况。另外各地附加在供水价格上的附加费、基金、建设费等政府性收费较多。

3、经济性管制体制

我国供水和污水处理业政府管制的典型特征是多重管制，建设部门、物价部门和公用事业管理部门等共同行使管制职能。虽然管制权力分散有利于限制权力滥用，但是，在政府横向层面的“多龙治水”，形成了“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用”这样的尴尬局面，分散管制带来了严重的外部性问题，造成相互掣肘、效率低下，破坏水资源的流域性和完整性，抑制产业的发展动力。

为了克服分散管制的外部性，我国已经有50%以上的县级行政单位施行了统一管理的水务局，它集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用为一体。由于管制权力作为一种行政权，同其他国家权力相比，具有主动性、广泛性、自由裁量性的特点，同个人、社会其他组织的权力相比，又具有强制性、单方性、优益性的特点。因此，水务局权力太大，又容易形成“监管监管者”的难题。国外一般是由依靠司法的监督来进行制衡，而中国仅仅依靠司法监督难以奏效。

四、国外水务产业经济性管制的经验和我国的特殊性

（一）国外经验

由于水务产业是典型的自然垄断产业，英国、美国、法国、日本等发达国家均对水务产业进行经济性管制，包括进入、投资、价格等方面。其中，美国虽然没有经历过大规模国有化的阶段，但是美国的产业仍然受到严格的管制，被称为“管制资本主义”，从20世纪80年代开始放松管制。英国是私有化之后重建管制的典型，由于中国和英国都是从国有垄断经营退回到依法监管的轨道，这是两国共同的地方，因此，本文主要介绍英国成熟的管制经验，为中国水务产业的管制提供借鉴。

1、进入管制

虽然水务产业具有自然垄断特性，但是英国政府采用了各种办法鼓励新企业进入，通过引入竞争，打破了原有的区域垄断、自然垄断局面。英国除了利用区域间比较竞争的管制方式、消除不同区域企业的信息不对称外，主要是利用了市场内的直接竞争。其主要方法有：允许区域外企业跨区域竞争、开发公共管道输送业务和促进水务企业在相邻地带的竞争等。[26]

允许区域外企业跨区域经营又称“允许插入经营”(inset appointment)，根据英国1992年的《竞争和服务（公共设施）法》规定，法律允许对年自来水供应和污水处理量超过2.5万立方米的大顾客实行插入经营，从事插入经营的既可以是其他地区的水务企业，也可以是新建的自来水经营企业或机构，只要符合法律规定的有足够的财务能力、管理能力等条件。允许插入经营打破了原有的地区性垄断经营，增加了大顾客的用水选择权。由于采取“大用户收费价格”，能够降低大客户的成本。

公共管道输送业务是指水务企业相互使用自来水和污水管道，或者新企业使用原有企业的管道。如果没有公共管道，新企业由于需要铺设管道设施而进入成本过高，铺设新的管道对于社会又是资源浪费，因此，公共管道有利于企业间的竞争。由于混合传输对自来水质量提出了较高要求，因此法律规定了现有企业有责任向潜在进入者提供使用管道的详细条件，并就自来水供应的数量、管道联结、水计量方式、使用管道的收费价格以及现有企业在什么情况下可以中断对新企业的供应等内容签定协议。如果双方不能达成协议，由自来水服务（管制）总监作出仲裁。

自来水经营企业在相邻地带的竞争主要是供水企业为区域与区域交界处的工业、商业、农业用户以及居民家庭提供竞争性服务，出价较低的企业会得到顾客的选择，这就有利于企业降低成本，为顾客服务。通过这三种直接竞争方式，英国政府使得整个水务产业更有竞争性，产业发展的动力进一步增强。

2、价格管制

由于水价关系到居民和事业单位的日常开支，关系到生产企业的成本，同时，还关系到投资者的投资和环境问题，因此，水价管制是英国水务业政府管制的重点内容。

英国政府对自然垄断产业采取RPI-X的价格管制模型。RPI表示零售价格指数（Retail Price Index），即通货膨胀率，X是由管制者确定的，表示在一定时期内生产效率增长的百分比，因此，企业在一年内所制定的价格水平取决于RPI和X的相对值。[27] 这一模型仅适用于经济性管制。由于自来水产业除受经济性管制外，还要受环境管制的约束，故而采取RPI+K的最高限价模型，其中K= -X+Q，Q因素与环境管制相关，主要反映由英国和欧共体有关法律规定的质量标准而发生的成本。RPI+K的价格管制模型不仅鼓励自来水供应和污水处理企业改善经营管理，降低X值，同时，又刺激它们符合环境和自来水质量标准。在90年代，英国英格兰和威尔士的10个自来水和污水处理企业的K平均值为5.35%（其变化范围是3-7%）

由于K值与经济、环境等因素相关，因此有必要根据不断变化的形势调整K值，英国开始将价格调整期定为10年，1991年又调整为5年。价格调整的主要原因是政府要求企业达到向海洋倾倒污水、欧共体对城市废水处理和改进饮用水质量等制定的新法规。另一个原因是产业的技术、效率的变化，从1995年开始，最高限价的年平均增长率被限制在高于零售价格指数1%的幅度内，而90年代前几年，最高限价的平均增长率高于零售价格指数5%以上。

3、经济性管制体制

英国在1973年之前，管制职能相当分散，当时的自来水供应、污水处理企业多数由地方政府拥有。 [28]1973年，英国颁布《水利法》，根据该法，在英格兰组建了9个地区水利局和1个威尔士水利局。该法的指导思想是“江河盆地一体化管理”即按流域进行管理。每一个江河流域，由一个统一的机构来规划控制所有水资源的使用，每个地区水利局在各自的地区范围内全面负责自来水供应、下水道系统、污水处理、制定水资源计划、控制污染、渔业、防洪、水上娱乐和环境保护等方面的工作。因此，地区水利局不仅安排国有企业统揽了水供应、污水处理等主要业务，还广泛承担了环境保护与管理的职能。地区水利局的机构、职能、性质与我国各地在实施水务一体化管理的水务局完全相似。

1989年，英国政府颁布了新的《自来水法》，对原有的政府管制体制进行改革。其重要内容之一就是对英国10个地区的水利局实行股份制改造，将地区水利局改制为股份制企业。英国政府又于1991年颁布了《自来水产业法》和《水资源法》。这3个法律形成了英国自来水产业的现行的政府管制框架，即设立自来水服务（管制）办公室，其主要职能是对自来水产业实行经济管制。《水资源法》明确了设立于1987年的国家江河管理局在新体制中的职权，即主要进行对自来水产业的环境管制，这样，英国水务产业就实现了政企分离、经济管制与环境管制分开的政府管制体制。英国还十分重视对政府管制的社会监督，在自然垄断行业都建立了专业性的消费者组织，如在水务业的自来水顾客服务委员会，它独立于政府管制机构，只代表消费者利益。[29]

英国自从80年代末进行管制改革以来，在进入、价格、体制等方面均取得理想的成绩，行业的竞争性大大增强，水价趋向合理的区位，水价的变动更多地是由于英国政府为达到欧盟环境保护的要求，最高限价管制使企业尽力提高效率。这些目标的达成，一方面是英国政府先进的管制理念，英国主要是通过私有化、民营化的方式在水务行业引入了充分的竞争，企业之间真正的竞争促使企业提高效率，而政府管制的目的已经从促进企业效率的提高、行业的发展转向以中立机构的身份，实现公共利益，保障消费者的利益。另一方面，英国在对地区水利局进行私有化改造、重新建立自来水服务（管制）办公室之后，政府与企业之间的关系得到了理顺，政府与企业之间已不存在“同盟”，共同“欺负”消费者的现象，正是这两个原因，英国的各项管制改革措施才能顺利实施，达到政府管制的目的。

（二）、我国水务业政府管制的特殊性

我国水务产业除了具有其他国家的产业共性外，在产业的组织方式、产权制度、管制机构等方面具有自身的特殊性，这些特性不仅严重制约着水务产业的市场开放和竞争，而又对重建和强化管制带来根本性影响，本文将我国水务业的重要特殊问题分析如下：

1、市场主体

我国与英国在重建管制方面存在的根本差别在于市场主体的产权性质及其决定的管制，英国在20世纪80年代后对水务产业进行了民营化和所有制改革，如原有的10个地区水利局全部改造为股份制公司，政府已经很少拥有国企。英国是在所有制的改革和引入竞争机制的基础上才重建对私企的的管制。我们经过10多年在水务产业开放和竞争的改革，企业的主体仍是由政府投资形成的国有企业，尤其是近期各地为治理水污染而投资建造的污水处理厂，投资主体主要是地方政府。国有企业由于预算软约束等制度安排，其行为存在严重的扭曲现象，如成本意识差、效率低，这是产权清晰的经济体中所没有的问题。对国有企业最有效的控制和监管是对人事任免的控制和监管，这与改革后的英国是根本不同的地方。

2、管制机构——政企同盟问题

在产权清晰的产业中，消费者、企业、管制者的行为符合配尔兹曼的管制模型。[30]在受管制的市场上，企业追求利润最大化，消费者追求消费者剩余最大化，而立法者作出管制决策使他们所期望的选票最大化，由于选票来自企业或者消费者，因此，政治家所选择的管制政策，不仅要满足选票数的最大化，还要在企业和消费者之间保持适当的平衡，偏向任何一方都会失去选票。 [31]但是由于我国国有制与政府直接垄断经营的体制，管制者并不追求选票最大化，却追求效用和税收的最大化。在受管制的市场上，消费者永远是管制博弈的输家，政府与企业联合起来在管制市场上“欺负”处于信息和权利弱势的消费者。政企同盟的表现是垄断定价、限制竞争和低劣的服务质量。政企同盟这一难题对我国水务产业的进入管制、价格管制带来根本性影响，如地方政府为保护本地国企（主要是出于就业的考虑）而不允许区域外的企业进入，水价上涨部分带来的垄断利润由政府和企业分享等，由此结成的政府与企业的复杂利益结构和关系影响到管制体制的改革。

3、其他政治与经济的约束

我国水务产业面临的其他政治约束主要是在经济性管制体制方面，我国的政府管制机构一般属于政府系列，而监管权力受人大的监督很少，自由裁量权大，非常容易产生权力滥用和腐败现象。由于政府职能转变未到位，原有的管制权力分散，而组建后的水务局由于权力集中，又没有足够的监督，因此，很容易产生“谁来监管监管者”的问题。政治约束的其他方面是我国整个法律环境不完善，监管的法律依据不足，有法不依、执法不严的现象相当普遍。

经济约束主要是我国的城市化发展。目前，我国正处于城市化发展的前期阶段，每年以1%左右的速度推进，尤其是在东部地区。加速的城市化和城乡一体化过程，不断增加的城市供水人口和向农村地区提供自来水的扩展，推动着水务产业的不断发展。如果政府能打破行政区域界限和开放区域准入，那么就可以在增量部分形成竞争机制，产业发展的动力会进一步增强。

我国政府在重建管制与强化管制的过程中，经常面临着管制目标的冲突和错位，政府主要是为了解决财政负担而进行水务业的改革，主要想通过引入竞争机制和投资为国有企业解决困难，提高企业效率没有成为政府的目标之一。因此，政府的管制目标很难做到实现公共利益，而是经常损害消费者的利益。更严重的是，政府与企业之间的同盟关系，严重影响到在进入、价格等方面的改革，致使水务业真正的市场竞争机制没有建立起来。而这两方面正是中国区别于英国的关键因素，由此才导致两国不同的经济管制改革的成效。

五、我国水务产业经济性管制改革的公共政策

通过分析我国水务业管制改革的历史进程和现状，明确其存在的结构性问题，同时，借鉴西方发达国家主要是英国的管制经验，但尤其要强调和重视我国国有企业和政府形成的“政企同盟”这类特殊国情，在知己知彼的基础上，本文提供一些针对性的政策措施。

（一）、进入管制

第一、继续放松水务进入方面的管制，鼓励外国资本和民间资本进入供水和污水处理业，鼓励国有资本向区域外进行扩张性投资和增加新的投资。政府在保证供水普遍服务和水质安全、质量过关的前提下，促使水务市场形成外资、民资、国资互相竞争的局面。坚持放松准入、打破垄断，这是水务改革的基本方针。

第二、探索企业进入的新方式，建立和规范特许经营制度。

由于我国采用BOT方式引进外资，带来了很多问题，这主要是地方政府缺乏经验、引资的心情迫切，甚至将其作为政绩工程，并不是BOT这种方式不能采用。因此，必须在水务业规范特许经营制度，特许经营的对象可以是单个水厂和污水处理厂，也可以是整个城市的供水和污水处理系统。特许经营制度必须解决好两个问题。

首先是招投标问题，防止竞争不足。竞争不足来自两方面，一是存在投标者串通合谋的可能性，尤其是投标者数量较少时，这种可能性很大。二是某家企业在竞争特许经营权中拥有战略性优势，其他企业不愿与之竞争。由于水务业投资大、垄断性强，政府与企业不分，竞争不足尤其突出。为此，要通过公开程序向社会招标选择投资者和经营者，特许经营项目的内容、时限、招标程序及办法，必须予以公开；组织专家对符合市场准入条件的申请者进行资格审查，被选择经营的企业还必须在媒体上进行公示，接受社会监督。

其次是特许经营合同的款项与管理。特许经营合同要包括的内容：经营的内容、范围及有效期限，产品和服务的质量标准，价格或收费确定方法和标准，资产的管理制度，双方的权利与义务，履约担保，经营权的终止和变更，监督机制，违约责任等。虽然确定合同的具体条款就是十分复杂的工作，在合同执行过程中还需要严格的监督和管理，对发生不符合合同有关质量、品种、技术等规定的必须变更或终止特许经营权。

特许经营制度涉及很复杂的法律和技术知识，各地管制机构应制定特许经营的实施细则，以规范特许经营权的获得、企业的选择、合同条款的规定以及特许权的变更与终止。

第三，鼓励多元化的竞争方式。由于水务产业的自然垄断、区域垄断性特征，政府在市场结构上应同时允许垂直一体化的经营模式和垂直分离的模式并存。前者就是厂网合一方式，受技术和经济发展水平的限制，这一模式在相当长时期内仍有合理性。后者是要求开放水务业的非自然垄断业务，如水的生产、分销和污水处理厂。这两种模式在现阶段都有合理性，可以同时并存。

另外，政府应鼓励区域外大型企业通过特许经营权的方式进行跨区域经营，这有利于打破目前的区域垄断。也可以学习他国经验，通过开发公共管道、自来水经营企业相邻地区或新增加的供水地区实现市场内的直接竞争、通过特许经营允许区域外企业竞标进入当地，打破区域性垄断。

（二）、价格管制

第一、建立最高限价的激励性管制。改革现有的“成本加成”的管制方法，引入激励性管制手段，如最高限价，促进企业通过提高效率而不是提高水价降低成本，实现企业赢利和消费者获利。我国可以借鉴英国经验，实施零售价格指数和企业生产效率（X）挂钩的最高限价模型。这一模型的关键是要根据各地水资源、基础设施和企业的技术进步等因素，为每个企业确定一个合理的生产效率增长率（X值）。同时，还要确定一个适当的自来水管制价格调整的时期。由于自来水产业的投资回收期较长，沉淀成本大，根据发达国家的经验，自来水管制价格的调整周期也应较长。只有改变原有的成本加成的办法，才能遏制住水价上涨过快的势头，才能促使企业提高效率，降低成本。

第二，水价改革与水质改善应协调进行 。解决目前水价偏低以及自来水企业的合理利润问题，不能简单地以提高水价、不改善水质为办法，还要通过提高质量、改善服务、创造新的产品上想办法，分质分类供水。例如推动直饮水工程，如果提高管道质量，解决二次污染问题，那么人们就可以使用高质量的水，而且价格比瓶装水或桶装水便宜，这肯定会受消费者和生产者喜欢，直饮水工程可以先在发达的东部地区如北京、上海、深圳等地方推动。再比如中水回用，在缺水的城市，使用中水能节约水资源，而且受用户欢迎，因为中水的价格比饮用水低许多。

第三、调整水价结构。在所有城市推行两部制水价或阶梯式水价，同时为了有效实现每个公民都有清洁的自来水喝，确保普遍服务。政府还须实施累进制水价，即对各类型的消费者核定自来水消费上限，对定量以内的实行低价，对超过限量部门的用水实行超量累进加价。我们也可以实行季节性价格。自来水的生产和消费都有季节性，自来水生产受江河、水库的水资源丰枯季节影响，在冬季和春季，水资源比较丰富，同时，又处于自来水消费淡季，为了提高自来水生产设备的利用率，可以以低价刺激消费。而在夏季和秋季，水资源相对匮乏，又处于自来水消费旺季，为抑制消费，应采取高价。

第四，水价调整必须经过公开举行的听证会。根据《价格法》，凡是公益性产品或服务的价格调整必须要举行公开的听证会，必须通过听证代表的组成、产生，听证会的组织者、听证的程序等方面的改革，保证听证会的公开、公正、公平，达到真正为消费者的利益服务。政府还要采取区域间比较竞争的价格管制方法，根据不同区域间的水资源状况，企业成本和技术条件决定，以合理的价格规范不同企业的水价。

（三）、开放与产权改革并举

水务市场的开放必须结合水务企业的产权改革。所谓产权改革，就是要变清一色的国有公司为股份化公司，而国家不但有必要出让、转售一部分国有股权，而且要考虑出售控股权、甚至全部股权，主动变成小股东或者全面退出，实现产权多元化。我国水务产业的产权多元化改革可以有三种选择：一是单个水厂和污水厂层次上实现的产权多元化，二是一个城市供水企业和污水处理企业整体资产层次上实现的产权多元化，三是多个城市供水企业联合重组形成若干跨区域的或流域性的大型水务集团的产权多元化。

我国目前基本上都是单个水厂利用外资或者单个水厂包装上市从而形成的产权改革，这种方式对于吸引资金，促进竞争有一定作用，但是也产生了如定价供水、国有自来水公司亏损的问题。在城市水务业整体上实现产权多元化不仅能整合城市的长网资源，实现给排水一体化，但是又易产生垄断问题。目前，深圳水务集团已经通过引入外资和国资实现了产权多元化。这两种方式各地政府都可以采用，关键是政府的监管水平。

（四）、经济性管制体制

第一、目前，为克服政府多头管制、“多龙治水”的弊病，由一个机构，如水务局实施统一的经济性管制，实行城乡水务一体化管理，实施“一龙治水”。目前我国各地正在推行这种水事管理模式，水务局将原属城建、水利等部门的水资源管理职能统一起来，解决政府管制部门职能交叉、执行难、监管难等问题。在重建管制体制中，管制结构必须做到横向集中，纵向分散。水务局能够达到横向集中的目的。由于水务产业的区域性强，必须考虑中央与地方的关系，给予地方水务机构以足够的管制权力，主要由地方水务局进行进入、价格等方面的管制，中央机构主要进行水资源的统一规划、区域间的比较竞争管制等。

第二、统一管制能解决一些问题，但更重要的是要解决“监管监管者”的难题，确保管制机构的公益性和独立性。水务局由于集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用等各种权力于一体，权力过于集中，同时许多自来水公司和污水处理企业都是由城建部门直接划归水务部门，因此，仍然存在政企不分和政企同盟问题。因此，可以加强人大对管制机构的监督，要求水务局在进入、价格、环境等方面接受人大的监督，解决监督监管者的问题。同时，水务管制体制还必须结合流域与行政区域进行统一管理，比较合适的模式是流域与区域相结合的模式，即各地成立水务局，同时在我国七大流域成立统一的、直属于中央的流域管理机构。

六、结论

我国水务产业经过20多年的发展，已经取得了显著的成绩。政府管制改革也已取得一定的突破性进展，在进入方面已取消限制，水价经过调整，正趋向合理水平，经济性管制体制也在进行改革。但是，我国在经济性管制的进入、价格、体制等方面还存在众多严重的问题，如企业效率、水价上涨过快，体制不畅等，这些问题的产生，主要是由于我国错位的政府管制目标、“政企同盟”的管制体制以及没有采用一些先进的管制措施。在分析我国水务存在困境的真正原因之后，本文认为，只要我国认真地考虑水务产业自身的经济技术特征，借鉴英国等发达国家的管制经验，同时高度重视我国水务业自身的国有化和政企同盟的特征，不断地推进水务业在进入、价格、体制等方面的改革，那么合理的管制体制就会建立起来，产业的发展会持续下去。展望我国未来的水务产业，必然是外资、民资和国有资本竞相争逐的地方，最后在全国的各个区域形成几个大型的跨区域水务集团，而垄断的水务业务会逐步打破，竞争性会越来越强。最后，将形成市场主体产权清晰、水务市场开放、竞争充分、政府合理管制的产业格局。

注释：

1、丹尼尔?史普博.管制与市场[M].上海三联书店,上海人民出版社,1999;45.

2、植草益.微观规制经济学[M].北京:中国发展出版社,1992;1-2.

3、王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京:商务印书馆,2001;1.

4、余晖.政府与企业：从宏观管理到微观管制[M].福州:福建人民出版社,1997;41.

5、植草益.微观规制经济学[M].北京:中国发展出版社.1992;27.

6、王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京:商务印书馆,2001;32.

7、李腾.向水工业进军.光明日报[N].2000.6.2.

8、水务行业研究报告.慧聪水工业商务网[N].2003.9.5.

9、水务行业研究报告.慧聪水工业商务网[N].2003.9.5.

10、周其仁教授认为，只要产权清晰，企业自己决定的投资就不是重复投资。周其仁.数网竞争——中国电信业的开放与改革[M].北京:三联书店,2001;201.

11、在美国，在供水、天然气和电力等部门中，运营成本的比例分别为10%、32%和57%。转引自张昕竹.中国供水与污水处理业的规制改革与发展[A].中国基础设施产业的规制改革与发展[C]北京:国家行政学院出版社,2002;40.

12、张昕竹.中国供水与污水处理业的规制改革与发展[A].中国基础设施产业的规制改革与发展[C]北京:国家行政学院出版社,2002;42.

13、余晖.政府与企业：从宏观管理到微观管制[M].福州:福建人民出版社,1997;108.

14、姚文等.中国水务市场的现状与发展趋势[J].中国给水排水,2002-1.

15、深圳模式主要是建立和完善现代企业制度，实施集约化管理与规模化经营，步入“自我积累、自我发展”的良性发展。 上海模式的特点是率先引入竞争机制，通过将水司“一分为四”，形成内部竞争。武汉-沈阳模式也称包装模式。其特点一是地方政府安排组织水厂包装上市后，出现购水成本大大高于制水成本现象，从而增加水司经济负担，造成水司亏损较重；二是水厂包装上市融资后的资金并非用于水厂的建设与发展，而是用于其他建设项目，给城市供水的正常运营造成很大的困难。见城市供水业改革的六种模式[N].中国建设报,2002.12.30.

16、沈大军等.水价理论与实践[M].北京:科学出版社,2001;36-38.

17、王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京:商务印书馆,2001;316.

18、刘伟平.中国的水务管理—在中英水务监管机制研讨会的主题发言 http://www.cws.net.cn/zt/zhy/zhy1.asp.

19、许多经济学家认为，规模经济不是自然垄断的充要条件，自然垄断最显著的特征是其成本函数的弱增性。见W.J.Baumol,1977,”On the Proper Cost Tests for Natural Monopoly in a Multiproduct Industry”, American Economic Review,December 1977.

20、马歇尔.经济学原理（上卷）[M].北京:商务印书馆,1964;259-328.

21、姚文等.中国水务市场的现状与发展趋势[J].中国给水排水,2001(1).

22、张昕竹.中国供水与污水处理业的规制改革与发展[A].中国基础设施产业的规制改革与发展[C]北京:国家行政学院出版社,2002;62.

23、水务行业研究报告[N].慧聪水工业商务网,2003.9.5.

24、World Bank(2001),”Private Participation in Infrastructure in China :Issues and Recommendations”.

25、两部制水价就是实行容量水价和计量水价相结合的制度，又称为阶梯式计量水价。容量水价用于补偿供水的固定成本，计量水价用于补偿供水的运营成本；在某些地方，新用户或需要增加服务容量的用户还需交纳一次性的增容费，收费的标准根据水表的容量或对用户需求的估计来确定。

26、王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京:商务印书馆,2001;290.

27、王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京:商务印书馆,2001;103.

28、20世纪70年代初英国的198个企业，64个由各地方政府经营，101个由两个或两个以上的地方政府经营。污水处理企业主要由各个地方政府拥有，也有少数由多个地方政府所有。

29、王俊豪.中英自然垄断性产业政府管制体制比较[J].世界经济,2001(4).

30、Peltzman, S. (1976),”Toward a More General Theory of Regulation.” Journal of Law and Economics,19,August,pp.211-240.

31、余晖.受管制市场中的政企同盟——以中国电信产业为例[A].张昕竹.中国规制与竞争：理论和政策[C].北京:社会科学文献出版社,2000;26.

作者简介：黄庆杰（1977—），浙江桐乡人，2004年毕业于北京大学政府管理学院，硕士，主要研究领域水务改革与政府管制、公用事业民营化等。