江泽民同志的“七一”讲话，不但对“马克思主义具有与时俱进的理论品质”作了系统阐明，更以这种观点和方法，深刻观察和分析了我国改革开放和现代化建设的实际情况，全面阐述了“三个代表”的科学内涵，深刻回答了党的建设和各项事业需要解决的一系列重大课题，实现了理论上、政策上的重大突破和创新。《讲话》所运用的思考问题、研究问题和解决问题的方法，为我们解放思想、实事求是，不断推动理论和实践的发展，提供了科学的世界观和方法论。认真学习和深刻领会讲话精神，就要求我们坚持与时俱进，一切从实际出发，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来；要求我们放眼当今世界发展潮流，紧紧把握时代跳动的脉搏，坦然面对各种新的挑战，研究新情况，解决新问题，以创新的精神做好各项工作，不断推进有中国特色的社会主义事业。

联系水利工作实际，近年来，在我国洪涝灾害、干旱缺水、水污染、水土流失等水问题日益突出表现出来，并对经济社会发展构成了严重威胁的情况下，党和政府对水问题的认识不断深化，审时度势，采取了一系列正确的方针和对策措施。党的十五届五中全会把水资源问题同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源，提高到可持续发展的突出位置予以高度重视，全面、完整地阐述了水利建设的方针，在对水利工作的认识上实现了一次新飞跃。国家还实施积极的财政政策，水利投入大幅度增加，水利建设取得了突破性进展。全国水利系统，认真贯彻落实中央的要求，认真总结治水经验，深入分析客观形势，特别注意把握水利工作面临的新情况、新问题，提出从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，要以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展。几年来，治水理论有新的发展，治水实践发生了深刻变化。以下从十个方面阐述这些重要进展。

一、坚持人与自然和谐相处，把水资源可持续利用作为经济社会发展的战略问题。

水是一种自然资源，水利工作是同大自然打交道的。长期以来，在经济建设和水资源的开发利用方面，对人与自然的和谐共处是重视不够的。对水资源的无节制开发利用，导致江河断流、地下水超采、地面下沉；过度围湖造地，侵占河道，降低了河湖的调蓄能力和行洪能力，加剧了洪水灾害；不注意生态保护，乱砍滥伐，造成水土流失严重，江河湖库淤积。

近年来，按照可持续发展的要求，把坚持人与自然和谐共处作为治水思路调整的重要内容提了出来。认识到要完全消除洪灾是不可能的，人类既要适当控制洪水，改造自然，又必须主动适应洪水，协调人与洪水的关系，这样才能保证可持续发展。因此要约束人类自身的各种不顾后果、破坏生态环境和过度开发利用土地的行为，从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处。认识到生态环境用水的重要作用，提出水资源的开发利用既要满足经济用水、生活用水的需要，也要充分考虑生态用水、环境用水。认识到治理水土流失的严峻性，提出充分依靠自然修复能力，通过退耕、禁牧、飞播等措施大面积恢复植被。认识到水资源的可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，提出中国水资源的总体战略是：以水资源的可持续利用支持我国经济社会的可持续发展。

二、提出水资源承载能力问题，强化水资源节约、保护、配置工作。

当人口较少、经济还不很发达时，水曾经被认为是一种取之不尽、用之不竭的资源。随着人口增长和经济社会的快速发展，我国水资源短缺的矛盾越来越突出地暴露出来，而且在一些地区成为制约经济发展的重要因素。水资源承载能力问题正是在这种背景下提了出来，并赋予了越来越丰富的内涵。

首先，搞清楚水资源承载能力，是经济社会健康发展的前提。水资源承载能力是指在一定的流域或区域内，其拥有的水资源能够持续支撑经济社会发展规模并维系良好的生态系统的能力。如果经济社会发展在水资源承载能力以内，就有可能实现可持续发展；如果经济社会发展超出了水资源承载能力，就失去了必要的物质基础，就会造成生态的破坏，发展就是不可持续的。因此，在当前我国相当一部分地区已经出现较为严重的水资源供需矛盾时，制定经济社会发展规划必须充分考虑水资源条件，要认真算一算水资源账，在此基础上确定城市发展规划、发展方向、发展规模和农业种植结构，建立与水资源条件相适应的城乡经济结构和产业布局。在算水资源账时一定要算够生态用水，不能以牺牲生态为代价发展经济。

其次，必须看到水资源的承载能力是可以提高的。对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理，可以大大提高水资源的承载能力。为此，提出了一系列带有方向性的对策措施。如：节约和保护水资源是我国的一项重大国策；要加强水资源的规划与管理，搞好江河全流域水资源的合理配置，协调生活、生产和生态用水；大力推行节约用水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会；无论北方水资源短缺的地区，还是南方水资源丰富的地区，都要加强节约用水；通过节约用水，减少无效用水需求，减轻供水压力，减少污水排放，减轻污水处理的费用；加强水资源管理，提高用水效率，建设节水型社会是水行政部门的重要职责等。

需要说明的是，在理论上，水资源承载能力问题与由“供水管理”向“需水管理”转变的内涵是基本一致的。“供水管理”就是通过增加供水来满足需水的增长要求，过去水利工作主要研究如何修建水利工程来满足不断增长的用水需求，而不问这种要求是否合理，往往导致水资源的浪费和低效。“需水管理”是依据已有的水资源条件，通过优化配置和合理利用，来解决水资源的供需矛盾，它把水资源作为一种有限的资源，通过各种手段，不断消除水资源利用中的不合理现象，提高宏观和微观的用水效率，以保障经济社会的发展。

目前这些重要思路和政策措施在实践中正在得到贯彻落实。从全国水资源宏观配置的角度出发，提出在农业用水总量不增加的情况下，保障农业生产的用水需求，保障我国的粮食安全。首都21世纪初水资源可持续利用规划，把节水、水资源保护放在了十分突出的位置。南水北调工程，把北方地区水资源开发利用状况分析作为工程规划的依据和理论基础，也就是认真分析了北方地区的水资源承载能力，并且按照“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的要求，在首先做好节水、治污和环保规划的前提下，根据经济发展的要求确定调水工程的实施方案。

三、提出水的需求层次，把解决饮水困难作为紧迫任务，重视生态用水并取得突出成效。

根据经济社会发展对水利的需要，特别是从人民群众的根本利益出发，提出了水的五个需求层次的理论，并将这一理论用来指导实践。一是饮水安全需要，农村还有2400万人长年饮水困难，城市缺水问题越来越突出。二是防洪安全需要，要确保人民群众的生命财产安全。三是粮食安全需要，水的问题是影响我国粮食生产的主要因素，水利工作要为粮食安全作出贡献。四是经济发展用水需要，要在水量和水质上满足经济发展和社会进步的需要，特别是城市水资源增长和对水质要求不断提高的需要。五是生态环境用水需要，人民群众的环境意识越来越强，对生态环境质量的要求越来越高，水对于建设良好的生态环境系统具有至关重要的作用。在我国，满足以上五个层次对水的需求，都是很艰巨的任务，目前越是较高层次的需求，满足程度越低。

实践中，我们不但要尽快地满足人民群众的基本需求，同时要按照可持续发展的要求，努力满足较高层次的需求。为此，提出把解决人的饮水困难问题作为水利工作的首要任务，下最大决心，用3年左右时间基本解决农村饮水困难问题。对面临“水荒”的城市，提出首先要保证生活用水。同时，在重视生态用水、环境用水方面已有了良好的起步。科学地认识到了水资源与生态环境建设的相互依从关系，提出水资源的配置应当保证生态环境建设，同时，生态环境建设也需要根据水资源的条件，合理安排，乔、灌、草的布局要因地制宜，因水制宜。加强了黄河统一调度，虽然连年大旱，但黄河没有断流；实施黑河分水方案、应急向塔里木河下游输水，抢救严重恶化的生态；嫩江向扎龙湿地放水；引长江水到太湖，改善太湖水质等。这些被称为一曲曲“绿色的颂歌”。

四、提出建立水权制度及水市场。

随着一些地区，特别是北方地区的水资源短缺问题越来越突出，规划兴建一些远距离的调水工程提到了重要议程。在市场经济条件下，调水不仅带来水资源供需关系的调整，更带来经济利益关系的调整。如果对调水带来的经济利益关系认识不清，就不可能制定出正确的政策措施，调水工程就很难建设起来，即使建起来也不能正常发挥作用。正是因为水资源配置中可能产生的复杂的经济利益关系引发了关于水权和水市场的热烈讨论、深入探讨和积极实践。

建立水权制度和水市场的实质在于通过制定和完善相关的政策法规，形成一整套体制、机制、制度，来调整水资源再配置（包括开源、节流、保护）中的经济利益关系。目前有关水权的研究方兴未艾，主要的课题有：水权，主要是水的使用权的确立及明晰问题，特别是水的使用权如何初始界定；水的使用权的转让问题，主要是水价如何确定问题；实施水权管理，政府宏观调控与市场机制如何有机结合等。

虽然水权制度与水市场的建立还是一个长期的任务，但在认识和实践上已取得了很大的进展。在认识上，一些重要观点已为越来越多的人接受，如明晰水权是水资源优化配置的前提；水权是有价的，水资源费的实质就是水权的价格，水权可以有偿转让；通过建立两套指标体系来明晰水权；实施水权管理必须强化水资源统一管理，在体制上予以保证等。在实践上，一些地方应用水权与水市场的有关理论作指导，进行了积极的探索，如浙江义乌与东阳的水权交易，漳河上游通过有偿调水化解水事纠纷，调水工程中资本金的筹集方案设置，水利部在黑河流域建设节水社会的试点等。

五、建立适应市场经济体制要求的水利工程建设投融资体制及机制，保障水利工程建成后的良性运行。

不同的水利工程，有不同的性质。市场经济条件下，水利工程建设哪些依靠政府的支持，哪些依靠市场的办法，建立一种好的投融资体制和机制是十分重要的，这不仅有利于工程建设，更有利于工程建成后的运行管理，发挥应有效益，走出一条良性发展的路子。通过这几年的实践，思路已逐步清晰，运作也逐步规范。

堤防等防洪工程建设、病险水库除险加固、灌区改造、解决饮水困难、水土保持等公益性水利工程主要要依靠各级政府公共财政的支持。中央财政的支持力度要根据工程的重要程度、不同地区的经济发展水平实事求是地确定，不搞一刀切，要有利于工程建设，有利于调动各方面积极性。工程建设中要用市场经济的手段，推行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，加强管理，提高投资效益。建设前应该落实建成后的运营管理费用，并把此作为中央支持的必要条件。

水电、城市供水以及综合利用等经营性水利工程，要用市场的办法按照建立现代企业制度的要求来运作。要根据工程建成发挥效益后，社会能够接受的水价、电价，按照企业能够偿还贷款的能力确定贷款数额。确定了贷款数额，也就同时确定了需要注入的资本金数额。通过多渠道落实资本金后，根据资本金构成组建股份制公司，也就是业主，由业主来完成资本筹集、项目建设、运营管理、还贷赢利的资本运转全过程。这样做，不仅有利于提高工程建设水平，还有利于工程建成后的经营管理。

六、水价改革不仅改善供水单位财务状况，促进节约用水，而且可以真实反映水资源成本，从而促进资源优化配置，使经济布局、产业结构建立在科学基础之上。

一般认为，水价改革能够增加供水单位的经济收入，有利于已建水利工程的运行管理，也有利于新建水利工程筹集建设资金；还认为水价改革是促进节约用水的有效手段。这都是正确的，但是还不够。近年来，水价对于水资源优化配置的作用，在认识上逐步得到深化。

因为来水存在丰水期、枯水期，丰水期的水价制定低一些，就可以起到引导多用水的作用；枯水期的水价制定高一些，就可以起到限制用水的作用。

不同的地区有不同的水资源条件，也就有不同的水资源开发利用成本，如果水价是真实反映水的成本的，缺水地区、水资源开发利用成本高的地区，就不会大力发展耗水量大的工业、农业和服务业，因为成本高，没有竞争力。相应地，这些耗水量大的工业、农业和服务业应该在水资源丰富、开发利用成本低的地区得到发展。如果水价不能真实反映水的成本，产业布局中就会掩盖水资源供需所潜在的矛盾，到了一定程度，矛盾就会集中暴露出来，就可能无水可供，或者供水不经济，就可能悔之晚矣。

不同的水源有不同的开发利用成本，就近取用地表水可能最便宜，打井开发地下水要贵一些，远距离调水更贵。如果不同的水源由不同的单位经营，而且不同的水源是不同的价格，那么就不会有人经营远距离调水，还可能超采地下水，造成生态的破坏。因此在一个相对独立的区域内，也要从水资源优化配置出发，统筹考虑各种水源，水源的价格也必须统一管理。

实践中，水价改革正在深化，特别是水价改革已经与一大批规划中的调水工程、水利枢纽工程的建设结合起来，这对于水利工程建设和管理、节约用水、水资源优化配置都将具有重要作用。

七、水资源管理体制改革是生产力发展的必然要求，目的在于合理配置水资源，有效解决各种水问题，主要方向是加强流域统一管理和推进城市水务管理。

要从我国经济社会发展对水的需求及我国的水资源状况出发，探索水的管理体制。我国水资源严重短缺的现实，客观上要求对有限的水资源进行有效利用，因此必须加强水资源的节约、保护和科学利用，搞好水资源在不同时间、不同地点、不同用水户之间的优化配置，提高水的利用效率，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。水的管理体制改革要以是否有利于有效解决我国的水问题，有利于促进水资源的可持续利用为标准。

计划经济条件下形成的城乡分割、部门分割的水资源管理体制，导致管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水处理回用的局面。水源调度与城镇供水不相衔接，地表水与地下水不能统筹兼顾，河道管理与水源地保护相分离，水质管理与水量管理相分离。因此难以统筹解决防洪减灾、城乡供水、防治水污染和保护生态环境等问题，不能依据水资源的总体状况进行科学合理的配置。由于对水源、供水、排水、治污、中水回用等环节分割管理，因此难以制定配套的管理法规，难以形成科学合理的水价格体系，难以建立规范的水市场，也就不能有效地利用市场机制配置水资源。由于多部门管理，造成工作交叉、职能重叠、政出多门，形成互相扯皮、责任不清、办事效率低下的现象。另外，我国现行的流域管理体制比较薄弱，存在的主要问题是作为流域管理主体的流域机构权威性不够。

按照水的特点和我国目前面临的严重水问题，总结国内外先进的水资源管理经验，把水资源管理体制改革的方向明确为：一是强化水资源的流域统一管理。主要是强化统一规划，统一调度，加强监督与协调，建立权威、高效、协调的流域管理体制。二是积极研究和推进区域范围内的水务统一管理体制。就是在一定区域范围内，由一个部门对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理及回用、地下水回灌等涉水事务进行统一管理。这种管理体制符合客观规律，有利于水资源的优化配置、节约和保护，有利于建立精简、统一、效能的水行政机构。

近年来，流域机构在加强流域规划、加强水资源的统一调度、加强协调与监督方面已取得很大进展，流域机构的内部改革正在积极推进。在水务改革方面，上海市、深圳市以及呼和浩特、包头、承德、齐齐哈尔、本溪等大批大中城市和众多的县市成立了水务局，通过实践，水务体制的先进性正为越来越多的人所认识，水务体制改革已显示出越来越旺盛的生命力。

八、水利发展，强调做好规划，因地制宜，突出重点。

搞好水利建设，必须有一个符合客观实际的水利规划，因为治水是一个系统工程，要解决水与经济社会协调发展问题，要统筹考虑洪涝灾害、水资源短缺、水资源保护和水土流失问题，要研究一个地区的水利建设可能对其他地区产生的影响，还要对不同的治水措施进行科学的选比。有了好的规划，根据国家财力，按计划分步实施，就会使各项水利建设建立在科学基础上，不走或少走弯路，取得好的投资效果。反之，东抓一把西抓一把，就容易出现片面，不但不能解决问题，还可能使矛盾发生转化甚至更趋尖锐，就会事倍功半。

我国地域辽阔，各地、各流域情况千差万别，因此必须从实际出发，因地制宜，根据本地区、本流域的具体情况，研究制定水利发展规划和对策措施。同时，由于我国水问题的特殊性，解决水的问题、搞好水利建设和管理，是一项长期任务，这就要求在具体工作中，按照规划要求，抓住重点，分步实施，在不同的阶段，集中人力、财力，集中解决相应的重点问题、关键问题。

近年来，针对水利发展面临的一系列新情况、新问题，按照新的治水思路，水利部及各级水行政主管部门组织完成了一大批水利综合规划和专项规划，一些重要规划通过了国务院的审批，增加了规划的权威性。这些规划不仅成为当前水利建设的依据，也为今后的水利建设打下良好的基础。通过科学制定规划，严格落实规划，水利管理工作得到加强，管理水平得到提高。在规划指导下抓住重点，集中解决问题方面取得了明显成效。如抓住国家实施积极财政政策的机遇，重点将投资安排到大江大河堤防建设上去，几年内使堤防建设上了一个台阶，取得了历史性的进展。又如，把解决人畜饮水困难和重点病险水库除险加固作为两件大事，制定专项规划，积极落实资金，使这两个直接关系到群众利益但长期得不到解决的问题，有了突破性进展，有望在较短时间内得到基本解决。

九、水利改革，强调认准方向，改革的路自己走，把搞好多种经营作为重要内容。

改革是调整和变革那些不适应生产力发展要求的生产关系，达到发展和解放生产力的目的。水利改革，特别是水利单位的改革，一定要清楚改革的目的。把建立社会主义市场经济体制作为改革的方向，需要解决什么问题，就去改革什么问题。改革应该是主动行动，改革方案自己拿，路子自己闯。水利事业单位改革的重点和难点是压缩机构、精简人员和相当一部分事业单位走向企业化。为了安置人员、增加经费收入、走向企业化，就要搞多种经营牞这是事业单位当前改革的一项重要内容。

几年来，水利改革特别是事业单位机构改革不断深化。水利部将11个在京事业单位改革为两个单位，改变了单位小、多、散的状况，增强了综合实力和市场生存能力；对水利社团进行了必要的归并和规范，以增强其活力和生存能力；对七大流域机构正在进行以内部政事企分开为重点的改革，以逐步建立权责统一、精简效能、充满生机与活力的新型流域管理体制；在中央统一部署下，进行了水利科研、教育、勘测设计体制的改革；地方水利机构改革也全面展开。

十、加快发展水利信息化，促进水利现代化。

水利事业发展必须充分依靠科学技术进步，大力推进水利信息化进程。水利信息化是水利现代化的基础和重要标志，要把水利信息化作为一项战略性任务，抓紧抓好。通过国家防汛指挥系统、全国水质信息系统和水资源实时监控管理系统等一系列应用系统的建设，提高信息采集、传输的时效性和自动化水平，为实现水资源优化配置提供手段，为防汛抗旱决策提供依据，为水利更好地服务经济社会发展创造条件。用高新技术对水利传统行业进行技术改造，特别要注意采用计算机技术、微电子技术、现代通信技术、遥感技术、地理信息系统、全球定位系统及自动化技术等，在七大流域、经济发达省份、大中城市、重点水利工程和政府机关，率先实现水利信息化。目前全国水利系统在防汛抗旱、水资源调度、水利建设和管理、办公自动化等方面较为广泛地采用了先进的信息技术，信息化建设步伐正在加快。

应该看到，上述治水理论与实践方面的探索还刚刚开始，这种探索是否符合我国的自然条件和经济社会状况，是否符合不断发展的生产力水平的要求，是否符合建立社会主义市场经济体制的要求，是否符合实施可持续发展战略的要求，都有待在实践中检验和发展。江总书记在“七一”讲话中提出：“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活。坚持实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。”我们相信，只要在“三个代表”重要思想的指引下，坚持解放思想、实事求是的思想路线，与时俱进，不断开拓创新，扎实工作，水利工作就能为开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路作出应有的贡献。

中国水利报