浅谈实施排污总量控制制度的问题与对策
时间:2007-12-27 来源: 作者:黄美雪 （苍南县环境保护局局长
实施排污总量控制是环境管理制度的一项重大革新，是改善环境质量的重大举措。排污总量控制制度提出于“九五”期间，“十五”期间，污染物排放总量控制更是将作为污染防治的主要手段和综合评价经济社会发展的指标之一进行落实，国家环保总局还提出要逐步实行以总量控制和排污期权交易为主线的环境管理模式。可以预见，排污总量控制将极大推进环境保护各项事业的发展，更加有效地改善环境质量，也是环境保护大势所趋。我县要在今后深入推进环保事业，加快环境质量的改善，推行排污总量控制势在必行。为此，我局近期组织成立排污总量控制专题调研小组，深入各地开展调研，并就我县实施排污总量控制的现状问题、主要困难和对策措施提出一些看法，以为今后我县及至其它县域总量控制工作的深入开展提供参考。
1 总量控制实施现状
污染物排放总量控制是指将某一个控制区域如行政区、流域、环境功能区等作为一个完整的系统，按规定措施将排入这一区域内的污染物总量，在一定时间段控制在一定数量之内，以满足区域内环境质量或环境管理要求的管理手段。总量控制制度的控制范围从区域一直到单个排污单位，能从宏观和微观对污染物排放量进行有效控制，从而直接起到控制污染、改善环境质量、增加经济发展后劲的目的。近几年，特别是“一控双达标”后，单纯的浓度控制对减少污染排放、改善环境质量的作用越来越小，总量控制制度已作为一种手段融入其它环境管理制度中，如逐步落实到“环评”和“三同时”管理中，融入并完善了排污许可证制度，纳入地方环保规划并列为目标责任制考核内容。但这一管理制度毕竟刚刚实行，无论从广度还是从深度看，都存在不少问题。
首先，现有排污总量大大超过上级部门给定的控制指标，使控制指标失去指导性。根据调查，结合我县原有的点源及非点源污染总量对比统计数据，我县主要工业污染源污染排放总量已大大削减，而生活及农业面源排污总量仍在急剧增加，目前已占到我县污染排放总量的 70% 左右。从环境功能上看，我县整体环境污染状况依然相当严重，特别是水污染问题十分突出，大部分流域水质均不能满足功能要求。从理论上讲，实施总量控制应依据总量控制指标，结合排污总量现状有步骤地推进，但现有总量控制指标采用的是层层下达的办法，而不是以地方污染排放现状为基础，两者之间往往存在较大差距。以污水为例，根据估算，我县每年的污水排放总量超过 7000 万吨，其中仅 COD 的排放总量就达到近 3.2 万吨，是市政府给予我县“十五”期间年允许排放指标的三倍多，其它污染因子的排放总量也都不同程度的超过总量控制指标。在环境容量不明的情况下，要在规定的期限内达到指标控制硬性要求，成倍削减排污量，显然只能是一句空话。这不仅会影响总量削减阶段性目标的制定，使总量控制为目的的区域环境对策失去准绳，使总量控制工作缺乏针对性，还会制约环境基础设施的建设和污染集中治理进程。
其次，实施的范围太小，难以取得工作实效。目前排污总量控制主要针对工业污染，其中又以新污染源和重点老污染源为主，在生活污水、农业面源、家庭工业等污染排放量比重日益增加的情况下，总量控制制度的实施并未取得预期的成效。如作为总量控制具体手段的排污许可证目前仅以治理成果较好的五大行业为发放对象，而占工业排污量绝大部分的家庭工业以及畜禽养殖等行业至今仍难以真正落实总量控制。尤其是占工业排污总量一半以上的褪染色、造纸、电镀、食品等家庭工业污染亟需按总量控制的要求，加快集中治理进度，大大降低其排污总量，减轻污染、扩大规模，以维护主导产业及区域经济的可持续发展，但由于种种原因，目前甚至未将这些行业的排污总量纳入总量控制指标。已开展的总量控制工作仍不够深入，对现有总量控制单位的监督管理不够到位，新污染源的监管主要停留在重污染企业，而老污染源的污水计量、在线监控等设备因经济原因难以一步到位，无法为总量控制落实的监督管理提供准确的数据依据，即使有部分污染源安装了这类设备，但由于所占比例很小，对区域排污总量的有效削减也只能是杯水车薪。另外，从总量控制因子看，我县也按照国家要求，并根据产业实际确定了 COD 、氰化物、六价铬、石油类、 SO2 等重点控制因子，但在实际操作中，目前只能就审批和验收情况得出削减量，难以切实掌握排污总量的动态变化。 本文转自环境技术网！
2 实施排污总量控制的制约因素分析
排污总量控制是一个量化的指标控制体系，涉及环境容量、环境标准体系、环境管理、治理技术水平、排污现状调查等一系列重大问题，尤其是必须有较为准确的排污总量现状、环境容量等数据为基础，还要相应的技术支持。总量控制势在必行，但从我县目前的具体情况分析，还存在不少深层的制约因素。
2.1 排污单位规模小、档次低，年度污染物排放量很不稳定
我县目前 500 万元规模以下企业仍占主导地位，规模企业数量少，产品科技含量低，管理模式落后，大多仍属粗放经营范畴，但这些企业均属总量控制的重点管理对象，又是单个排污大户，对周围环境质量的影响很大。尤其造纸、印染等重污染行业均以小企业为主，生产设备落后，污染物排放量大，治理设施运行不稳定，污染物排放计量设备的安装更是处于空白。这类企业生产和开工往往受到市场和季节因素制约而很不正常，年际间生产量、排污量相差很大，污染物排放量难以确定，今后必将对总量控制的指标核定、排污许可证发放及管理、总量削减等实际操作造成一系列困难。
2.2 区域环境容量不明，缺乏与环境容量测算相关的技术支持
实施排污总量控制的最终目标是要实现污染排放量小于环境容量，进而达到环境质量的稳定改善。虽然从长远来说，总量控制的效果可以从已经确定的环境功能改善来体现，但由于现今各区域流域大气、水环境容量均不明确，而且区域流域环境容量又具有季节性、时段性变化特点，排污总量与环境容量之间很难形成稳定的量化对比，这势必将增加制定排污总量削减体系的难度，削弱排污总量阶段削减目标与削减量的科学性。从技术上讲，环境容量的计算是一项非常复杂的技术难题，国家在总量控制的政策措施上做了一些规定，但在如何进行环境容量计算等难度很大的基础工作方面则缺乏具体指导，如对流域水环境容量计算应采取何种计算模型，对大气环境容量计算又该采取何种扩散模型。另外，实施排污总量控制对监测水平和监测网络体系建设也提出了更高的要求，而我县现有的监测技术设备水平还很落后，人员数量也十分缺乏。
1 总量控制实施现状
污染物排放总量控制是指将某一个控制区域如行政区、流域、环境功能区等作为一个完整的系统，按规定措施将排入这一区域内的污染物总量，在一定时间段控制在一定数量之内，以满足区域内环境质量或环境管理要求的管理手段。总量控制制度的控制范围从区域一直到单个排污单位，能从宏观和微观对污染物排放量进行有效控制，从而直接起到控制污染、改善环境质量、增加经济发展后劲的目的。近几年，特别是“一控双达标”后，单纯的浓度控制对减少污染排放、改善环境质量的作用越来越小，总量控制制度已作为一种手段融入其它环境管理制度中，如逐步落实到“环评”和“三同时”管理中，融入并完善了排污许可证制度，纳入地方环保规划并列为目标责任制考核内容。但这一管理制度毕竟刚刚实行，无论从广度还是从深度看，都存在不少问题。
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首先，现有排污总量大大超过上级部门给定的控制指标，使控制指标失去指导性。根据调查，结合我县原有的点源及非点源污染总量对比统计数据，我县主要工业污染源污染排放总量已大大削减，而生活及农业面源排污总量仍在急剧增加，目前已占到我县污染排放总量的 70% 左右。从环境功能上看，我县整体环境污染状况依然相当严重，特别是水污染问题十分突出，大部分流域水质均不能满足功能要求。从理论上讲，实施总量控制应依据总量控制指标，结合排污总量现状有步骤地推进，但现有总量控制指标采用的是层层下达的办法，而不是以地方污染排放现状为基础，两者之间往往存在较大差距。以污水为例，根据估算，我县每年的污水排放总量超过 7000 万吨，其中仅 COD 的排放总量就达到近 3.2 万吨，是市政府给予我县“十五”期间年允许排放指标的三倍多，其它污染因子的排放总量也都不同程度的超过总量控制指标。在环境容量不明的情况下，要在规定的期限内达到指标控制硬性要求，成倍削减排污量，显然只能是一句空话。这不仅会影响总量削减阶段性目标的制定，使总量控制为目的的区域环境对策失去准绳，使总量控制工作缺乏针对性，还会制约环境基础设施的建设和污染集中治理进程。
其次，实施的范围太小，难以取得工作实效。目前排污总量控制主要针对工业污染，其中又以新污染源和重点老污染源为主，在生活污水、农业面源、家庭工业等污染排放量比重日益增加的情况下，总量控制制度的实施并未取得预期的成效。如作为总量控制具体手段的排污许可证目前仅以治理成果较好的五大行业为发放对象，而占工业排污量绝大部分的家庭工业以及畜禽养殖等行业至今仍难以真正落实总量控制。尤其是占工业排污总量一半以上的褪染色、造纸、电镀、食品等家庭工业污染亟需按总量控制的要求，加快集中治理进度，大大降低其排污总量，减轻污染、扩大规模，以维护主导产业及区域经济的可持续发展，但由于种种原因，目前甚至未将这些行业的排污总量纳入总量控制指标。已开展的总量控制工作仍不够深入，对现有总量控制单位的监督管理不够到位，新污染源的监管主要停留在重污染企业，而老污染源的污水计量、在线监控等设备因经济原因难以一步到位，无法为总量控制落实的监督管理提供准确的数据依据，即使有部分污染源安装了这类设备，但由于所占比例很小，对区域排污总量的有效削减也只能是杯水车薪。另外，从总量控制因子看，我县也按照国家要求，并根据产业实际确定了 COD 、氰化物、六价铬、石油类、 SO2 等重点控制因子，但在实际操作中，目前只能就审批和验收情况得出削减量，难以切实掌握排污总量的动态变化。 本文转自环境技术网！
2 实施排污总量控制的制约因素分析
排污总量控制是一个量化的指标控制体系，涉及环境容量、环境标准体系、环境管理、治理技术水平、排污现状调查等一系列重大问题，尤其是必须有较为准确的排污总量现状、环境容量等数据为基础，还要相应的技术支持。总量控制势在必行，但从我县目前的具体情况分析，还存在不少深层的制约因素。
2.1 排污单位规模小、档次低，年度污染物排放量很不稳定
我县目前 500 万元规模以下企业仍占主导地位，规模企业数量少，产品科技含量低，管理模式落后，大多仍属粗放经营范畴，但这些企业均属总量控制的重点管理对象，又是单个排污大户，对周围环境质量的影响很大。尤其造纸、印染等重污染行业均以小企业为主，生产设备落后，污染物排放量大，治理设施运行不稳定，污染物排放计量设备的安装更是处于空白。这类企业生产和开工往往受到市场和季节因素制约而很不正常，年际间生产量、排污量相差很大，污染物排放量难以确定，今后必将对总量控制的指标核定、排污许可证发放及管理、总量削减等实际操作造成一系列困难。
2.2 区域环境容量不明，缺乏与环境容量测算相关的技术支持
实施排污总量控制的最终目标是要实现污染排放量小于环境容量，进而达到环境质量的稳定改善。虽然从长远来说，总量控制的效果可以从已经确定的环境功能改善来体现，但由于现今各区域流域大气、水环境容量均不明确，而且区域流域环境容量又具有季节性、时段性变化特点，排污总量与环境容量之间很难形成稳定的量化对比，这势必将增加制定排污总量削减体系的难度，削弱排污总量阶段削减目标与削减量的科学性。从技术上讲，环境容量的计算是一项非常复杂的技术难题，国家在总量控制的政策措施上做了一些规定，但在如何进行环境容量计算等难度很大的基础工作方面则缺乏具体指导，如对流域水环境容量计算应采取何种计算模型，对大气环境容量计算又该采取何种扩散模型。另外，实施排污总量控制对监测水平和监测网络体系建设也提出了更高的要求，而我县现有的监测技术设备水平还很落后，人员数量也十分缺乏。
责任编辑: 神采飞扬
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