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城市生活垃圾管理政策
随着世界各国城市化和工业化进程的推进，城市数量和城市人口急剧增加，城市生活垃圾污染问题逐渐成为各国政府关注的环境问题之一。据统计，全世界城市生活垃圾的年产生量增长速度高达8．42％，全世界每年产生垃圾450亿吨左右，大部分城市都受到垃圾问题的困扰。
为了解决城市生活垃圾问题，各国政府纷纷出台各种政策、法规，加强城市生活垃圾的管理。随着环保科技水平的提高，为垃圾的多样化处理提供了可能，政策的方向也随之改变，从最初的无害化处理逐渐过渡到减量化、资源化处理，尤其是在世界能源危机爆发和自然资源日益稀缺的情况下，人们从被动消极地处理城市生活垃圾转变成积极削减垃圾的产生量，并从这种“离位资源”上获取物质和能量。
因而，城市生活垃圾处理的减量化、资源化是目前许多西方发达国家垃圾管理中的重心，他们对减量化和资源化的研究开展较早，尤其是在20世纪90年代以后，这一领域的各种学术研究已经十分活跃，在理论研究和实际应用中都取得了相当丰富和深入的成果，其中德国在这一领域取得的成果最为显著。据经济合作与发展组织(OCED)在1999年的统计，德国人均每年抛弃生活垃圾380kg，产生垃圾3000万吨以上，是世界上垃圾抛弃较多的国家之一。德国政府和各界人土对垃圾的处理非常重视，他们从60年代末就开始以立法形式来解决垃圾的问题，经过几十年的发展，已经建立了一套完善的垃圾处理体系，在垃圾的治理上取得十分明显的效果，值得世界各国借鉴。
1
德国垃圾管理的有关法律及其内涵
通过立法对城市生活垃圾进行管理是德国垃圾管理体系中关键的一环，从1972年的《废弃物处理法》到1994年的《促进废弃物闭合循环管理及确保环境相容的处置废物法》(简称《循环经济法》)，都是德国政府为适应不同时期生活垃圾的性质和时代要求而制定的垃圾法，其中《循环经济法》的制定实施将引导德国城市生活垃圾综合处理走向新的转折点——循环经济的开始《循环经济法》是目前最完整地体现了废弃物减量化、资源化和无害化，并符合可持续发展要求的废弃物管理法，它强调了对固体废弃物的处理是为了实现整个环境、资源与经济的良性循环，而不再是对废弃物简单地处置，废弃物应是一种资源，应该加以回收利用，实现物质“从摇篮一到坟墓一再到摇篮”的闭合循环，充分体现了循环经济的思想。
从德国对垃圾立法管理内容的变迁来看，立法管理的重点由最初的末端无害化处理过渡到垃圾的全方位的管理，即垃圾的源头削减、回收利用和最终的无害化处理。德国关于垃圾立法的变迁反映了人们对垃圾认识的改变，由最初的废弃物转变成可利用的资源，也指出了一条与环境相容的垃圾治理途径。
1．1
管理思路的变革
20世纪90年代以来，德国的垃圾管理思路由“末端处理——循环利用——避免产生”逐渐过渡转变到“避免产生——循环利用——末端处理”的方式上，尤其是1991年《包装条例》和1994年《循环经济法》的实施，更是这一思路的确立和肯定。新的垃圾管理思路严格规定了垃圾处理的原则：(1)要在生产和消费中尽可能地减少废弃物的产生量；(2)对不可避免已产生的废弃物，应以无害化方式最大程度地循环利用，包括对能源的回收利用；(3)对不可避免产生并无法回收利用的垃圾要采用合理的与环境相容的处置方式。
德国从法律的角度确定了全新的垃圾管理思路，对垃圾处理者提出了更高的要求，从法律上更严格地约束处理者的行为，使垃圾处理活动采用更合理的、与环境相容的处置方式。
1．2
生产者责任制度的确立
为了适应管理思路的转变，德国在垃圾处理领域引入了产品生命周期理论，谁生产了那一种产品，并销售到市场，谁就要对这一产品从生产过程直到该产品使用结束成为垃圾而负责，对垃圾制造者提出的这一要求高于以往任何一项垃圾法，从而达到全社会共同治理垃圾的目的，具体来说就是在管理中引入了生产者责任制度。生产者责任制度的引入是德国垃圾源头避免的关键，它要求生产者和销售者有收集、再利用和处置废弃物的责任。生产者和销售者需要按照规定(如“绿点”标志)，根据废弃物的重量、种类、能否回收等标准交纳一定的费用，用于废弃物的收集、分类和处置。生产者责任制度的确立不仅解决了废弃物的后续处置费用，而且起到鼓励生产者减少原材料的使用量以及采用可回收利用的材料制造产品，有利于生产者降低生产成本，生产者责任也就是从这一角度出发，达到从源头削减垃圾的目的。
1.3
垃圾处理技术等级
为了使垃圾的处理与环境相容，德国对垃圾处理的技术选择做了严格的规定，其优先顺序是：(1)源削减；(2)回收利用(包括堆肥)；(3)焚烧回收能源；(4)最终填埋处理。垃圾处理必须服从这个技术等级，即只有在高层次的技术方案不能被利用时，才能使用低层次的技术方案。
垃圾处理技术等级的确立，强制实施垃圾的回收利用，使得垃圾对环境的影响降到很低的程度，有利于实现资源循环利用，同时也会推动垃圾处理技术的发展。由于在不同的地方实施单一化的选择，垃圾技术等级的确立可能增加某些区域的垃圾处理成本，在经济上产生一定负效应。因此，应根据本国或地区的具体情况来衡量是否采用该措施。
1．4
规定部分废弃物的回收目标
德国在立法中很注意对某些物资回收利用率的控制，通过立法强制要求在一定期限内回收率达到指定的标准，最典型的就是《包装条例》对主要包装废弃物回收率的确定(见表1)《包装条例》规定，达不到预定的回收标准时应采取的强制性措施，如对不可再利用的包装废弃物强制实施押金抵押返还制度。回收率的确定在很大程度上推动了德国垃圾资源化的进程，有利于实现资源的循环利用。
表1
包装系统应达到的回收目标(％) 19931995玻璃4272纸2672锡制饮料容器1872铝1864塑料964合成物664
资料来源：德国环保局，1998年
2
有关经济政策及效果
为推动德国垃圾管理思路的贯彻，促进垃圾的源削减和回收利用活动的进行，为垃圾的处理提供资金，德国政府制定了许多经济政策来刺激居民和生产商的行为，引导全社会参与到垃圾处理的活动中。
2．1
垃圾收费政策
德国和其他欧盟国家一样，采用了垃圾收费政策。垃圾处理费的征收主要有两类，一类是向城市居民收费，另一类是向生产商收费(又称产品费)。对于居民收费来说，德国的各个城市的垃圾收费方法不尽相同，有的是按户收费，以垃圾处理税或固定费率的方式收取；有的是按垃圾排放量来收。目前，大多数城市都采用按户征收垃圾处理费的方式：部分城市开始试用计量收费制，按不同废物、不同量收取不同费用，但由于目前对计量收费制度的研究还不完善，并没有得到广泛推广。
产品费的征收是德国垃圾收费政策中不可或缺的一部分。产品费的确立大多反映在垃圾立法中，属于前端性的环境管理经济手段，同产品费直接相关的法律概念是“生产者责任”或“全民责任制度”两种。产品费的征收更充分地反映了“污染者付费”的原则，要求生产商对其生产的产品全部生命周期负责。产品费的征收对于约束生产商使用过多的原材料，促进生产技术的创新，以及筹集垃圾处理资金都有较大的帮助。
德国采取垃圾收费政策强制居民和生产商增加了对废弃物的回收和处理投入，为垃圾的治理积累了资金，推动了垃圾的减量化和资源化。
据德国环保局统计，垃圾收费政策实施后，家庭庭院垃圾堆肥增多，厨余垃圾减少了65％；包装企业每年仅包装废弃物回收所交的费用已高达2．5亿-3亿美元。
2．2
生态税
为了更好地贯彻循环经济法，德国于1998年在波恩签订了“90／绿色规划”，在国内工业经济界和金融投资中将生态税引进产品税制改革中。生态税是对那些使用了对环境有害的材料和消耗了不可再生资源的产品而增加的一个税种。生态税的引入有利于政府从宏观上控制市场导向，促使生产商采用先进的工艺和技术，通过经济措施引导生产者的行为，进而达到改进消费模式和调整产业结构的目的。
2．3
押金抵押返还制度
1988年德国政府就通过了《饮料容器实施强制押金制度》的法令，该法令规定在西德境内任何人购买饮料时都必须多付0．5马克，作为容器的押金，以保证容器使用后退还商店以循环利用，这是欧洲第一个有关包装回收的法令。
在《包装条例》中也规定，如果液体饮料的容器是不可回收利用的，购买者必须为每个容器至少多付0．25欧元的押金，当容器容量超过1．5升时，需要至少多付0．5欧元。只有容器按《包装条例》的要求返还时，押金才能退回。
押金抵押返还制度也存在一定的缺陷。德国规定塑料瓶保证金并强制退还塑料瓶后，德国啤酒和软饮料生产商几乎都将塑料瓶改为玻璃瓶。
3
大力发展垃圾处理产业化
德国政府较早地认识到垃圾处理是全民的事业，由于其投资巨大，不能完全依靠政府来解决垃圾问题，必须广泛吸引私人经济参与才能迅速发展。德国垃圾处理利用方面的根本变革始于1992年，此前人们几乎欢迎每一种环保措施，而不考虑费用。进入1996年，费用则成为环境保护中考虑的首要问题，随之而来的是推动垃圾处理的市场化和产业化，其中负责包装废弃物处置的双向回收系统有限责任公司(DSD)就是典型的例子。
1991年，来自德国包装工业和消费品制造业行业协会及商业协会的95个公司出资组建了德国双向回收系统有限责任公司(DSD)。建立此企业的主要原因是零售商、制造商和包装商及其原料供应商为避免建立各自复杂的产品包装押金返还和回收系统及其需要的巨额投入，通过建立一个专业的回收系统，使消费者丢弃的包装废弃物能直接进入一个再加工处理系统，既容易提高回收利用的效率，又降低了零售商、制造商和包装商们的投入。
该公司帮助包装材料的生产者和销售者从各自应履行的义务中摆脱出来，它负责在用户附近建立回收系统，并负责回收利用收集到的包装废弃物。包装废弃物的回收利用费用主要来自零售商、制造商和包装商，DSD公司将“绿点”标志作为他们包装上的许可标志，“绿点”许可证费的多少取决于包装采用的材料和重量或按其体积或面积大小。因此，此回收系统又被称为“绿点”双向系统。
根据德国环保局统计数据，1993年双向回收系统有限责任公司收集了德国包装废弃物总量的50％以上，1995年收集的包装废弃物已占包装材料总量的70％，1997年已达81．4％，回收的包装废弃物总量为560万吨。在收集到的包装废弃物中，有85％都得到了循环再利用。可见，垃圾处理的产业化极大地推动了德国垃圾减量化和资源化的进程，德国靠市场运作处理垃圾的行为给我们以启示，垃圾处理中应体现产生者负责原则，走市场化、产业化的道路。
4
其他相关管理政策
4．1
充分发挥行业组织的作用
德国的行业组织在城市生活垃圾管理中充分发挥了桥梁的作用，德国的行业组织之一——工商大会和工业联合会建立了一个信息网，德国各地产生可回收利用废料的企业和对这些废料有需求的企业先向各地的工商会申报，各地工商会再将资料汇总给德国工商大会。该工商大会通过信息载体——“垃圾交易所”的月刊，每月把各地的供求信息发布出去，并详细标明这些废旧物资的数量，特征、价格等。
据德国工商大会的抽样调查显示，供方有1／4成功地为边角料找到了销路，需方有1／3的厂家找到了所需物资。后来，这个刊物还和法国、意大利、丹麦、荷兰等国的类似机构联网，交流“垃圾”信息。通过利用行业组织的信息优势，加快了信息的传递，使得垃圾中可利用的部分得以重新回到经济循环中，促进了垃圾的资源化。
4．2
加强居民环境意识教育
通过教育的方式提高公民环境保护和节约资源的意识是德国政府主要的环境管理手段之一，每年投入大量的资金用于公民的环保教育，这对于城市垃圾的管理有积极的帮助作用，一方面通过教育加强公民的环保意识，使人们认识到垃圾处理同自己息息相关；另一方面通过赋予利用废物生产的新产品以特殊的标志和荣誉，使这些产品具有特殊的内涵，鼓励人们使用此类产品，使全体居民都自觉地参加这个循环系统。
5
德国垃圾管理体系实施效果及存在问题
5．1
实施效果
德国的垃圾管理政策对于垃圾的减量化、资源化和无害化处理有着非常积极的促进作用，从实际效果上来看，进入20世纪90年代以后，也就是德国加强垃圾综合管理以后，虽然每年的产品生产总量呈增加趋缓，却在部分年份里垃圾出现负增长，垃圾填埋量迅速下降，垃圾的焚烧量、回收利用量(包括堆肥)呈逐年增加的趋势，这为德国建立“循环社会”奠定了坚实的基础。
5．2
存在的问题
尽管德国的垃圾管理政策体系在垃圾治理中起到非常重要的作用，但其自身还是存在许多问题，其中最突出的问题就是垃圾处理和循环利用的成本太高。德国平均每户每年交纳70欧元的垃圾管理费，焚烧处理垃圾的平均成本是185欧元／t，卫生填埋处理垃圾的平均成本是75欧元／t，堆肥处理垃圾的平均成本为200欧元／t，而且呈逐年上升的趋势。可见，降低处理成本将是德国垃圾管理体系今后改革中需要解决的一个重要问题。
导致德国城市生活垃圾处理成本过高的原因主要有以下几方面：(1)德国政府为实现资源的循环利用，制定回收利用的目标过高，尤其是塑料，在现有技术条件下达到64％的目标是非常不经济的，而《包装条例》的强制实施使得塑料的回收利用成本大大提高，从而导致平均回收成本很大程度提高。在1998年对《包装条例》的修改中重新制定了塑料的回收利用标准：60％的塑料要得到回收，回收的塑料中36％要得到再利用。回收目标的重新确立一方面说明了以前的回收目标过高的事实，另一方面体现了德国政府在垃圾的资源化过程中更加注重成本效益分析。(2)由于禁止对包装废弃物采取热能回收的方式回收，使得某些包装废弃物回收利用成本大大增加，而这些花费都包含在“绿点”许可费中，增加了包装企业的成本。(3)技术等级的制定对于各个地方实行同一标准，不利于实现最优的经济选择。(4)《包装条例》规定包装废弃物的分类和收集不能使用公共的垃圾收集分类系统，需要建立专门的包装废弃物分类收集系统，这部分费用包含在“绿点”许可费中，增加了包装企业的支出。(5)对于DSD公司和垃圾处理机构来说，并没有降低成本的动力。1993年DSD公司的财政危机就是因垃圾回收利用成本过高导致的典型案例。此次危机的主要原因有两个，一是部分厂商不合法地使用“绿点”标志，虽然90％的产品使用了“绿点”标志，但只有50％的生产商支付了费用。另一个原因就是许可费过高，这也和德国要在短期内对所有的生活垃圾中的包装废弃物的回收达到一定的比例有关。
德国治理垃圾再生利用的事实和经验证明，在现有的技术经济条件下，通过制定有效的垃圾管理法和合理的经济政策，以及全民的积极参与，城市生活垃圾产生量的减缓和降低是有可能的，垃圾的循环利用也为实现整个社会的循环运转奠定了基础。虽然德国垃圾管理存在处理成本高的问题，但在立法管理、经济政策激励和垃圾处理产业化上，值得我们学习借鉴。
参考文献
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2穆勒．理论环境经济学．三联书店，1992
3国家环保总局污染控制司．城市固体废物管理与处理处置技术．中国石化出版社，2000
4波特内．环境保护的公共政策．三联书店，1993
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6韦进宝等．垃圾处理的现状及政策．国外环保，1996年第3期
7德国国家环保局2000年统计资料