发展循环经济的政策建议 －BOT对上海城市生活垃圾处理产业化改革的启示 一、BOT的政策背景及作用 BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写。意思是建设－运营－移交,其要义是：投资人通过合同方式从政府手中获得项目的特许权，对该项目进行投资和建设，并在特许期内运营维护,特许期满后，将项目设施无偿（或有偿）移交给政府。关于BOT投资方式的定义，目前国际上还没有一个公认的定义，但至少有下列几种观点：1、BOT是一种工程承包方式；2、BOT是项目融资方式；3、BOT是一种国际技术转让方式；4、BOT是政府合同或行政合同；5、BOT是融资租赁方式；6、BOT是委托管理；7、BOT是一种新型的投资方式。BOT是社会资本参与城市基础设施建设的实现形式，它是国际上比较流行并已在一些国家特别是发展中国家发展基础设施中成功运用的一种投融资方式。 “八五”时期，我国基础设施落后矛盾仍未缓解，并且我国采用BOT方式的国际国内环境和时机已趋成熟。此时，国家计委适时提出了采用BOT方式吸引外资发展基础设施建设的思路和构想。为了规范BOT投融资方式，使之更好地服务于我国基础设施建设，1995年8月，国家计委等联合发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。从而为拓宽地方政府基础设施融资渠道实现了政策上突破。 BOT在我国实践过程中体现了以下主要作用：1、解决了基础设施落后与建设资金短缺的矛盾；2、减少了政府的财政负担和对外举债规模；3、改善和优化了外商投资结构； 4、提高了基础设施项目的运作效率和服务质量，推动了我国基础设施技术和运营管理水平与国际接轨。 二、上海市城市基础设施建设运用BOT的实践 上海引进BOT模式的尝试始于黄浦江延安东路隧道复线工程。经过两年的艰苦谈判，1993年，上海市市政工程管理局与香港中信泰富有限公司正式签订了合作投资建设协议，这是第一次参照香港东西区海底隧道的BOT投融资模式建造经营的基础设施项目。1994年12月，上海市人民政府发布了《上海市南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道专营管理办法》，又一次将南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道的20年专营权授予沪港合作的一家项目公司，并结合上海实际创造了BOT的新模式——POT模式：即由香港中信泰富有限公司购买南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道的部分股权以代替投融资建设的方式，获得20年的专营权，期满后再无偿转让给上海市政府。近几年来上海的BOT项目还包括大场水厂、逸仙路高架等。作为国内第一例无政府任何回报承诺的基建项目，逸仙路高架项目是BOT模式在上海适用中的又一次重要突破。它摈弃了以前较多采用近似于借债的对外方承诺固定投资回报率的模式，以项目自负盈亏的方式，真正地体现了私人机构承担投资风险的良性机制。此外，城市环境基础设施如老港垃圾填埋场四期、御桥、江桥垃圾焚烧发电厂等项目已经采取BOT或其变形模式融资。各区在建的生化处理厂、综合处理厂以及中转站等也在按照BOT的方式运作。 三、上海市环境基础设施采用BOT的必要性和可行性 （一） 必要性 1、旧的城市环境基础设施建设运行体制存在弊端 （1）环境保护的任务完全集中于政府，投资渠道单一。这样一方面环保投资总量不足，使有限的财力捉襟见肘，一些紧迫的环境问题难以解决，环境质量改善的进程缓慢；另一方面大量的社会闲置资金和金融机构资金无法进入城市环保领域，而一些重大的环保项目却要引进国外贷款。 　　（2）政府作为主要的投资主体，没有建立投入和产出的经济核算机制，往往不计投资成本，使得环保设施的建设投资成本高昂。同时，大量使用国外贷款加大了成本。因为要获得国外政府贷款的条件往往是要引进贷款国成套设备或技术，而采用这种方式的进口设备的价格一般是的国际市场价格的1.3－1.5倍。于是，更进一步加大了城市环保设施的建造成本。比如分别由上海城投、浦发集团建成投入运营的江桥和御桥垃圾焚烧厂，吨投资均超过65万元。而规划中由社会投资人建设的闵行垃圾焚烧厂，设计规模3000吨/天，总投资14.78亿元，吨投资48万元，在设计标准不降低（核心设备进口）的情况下，大大低于江桥和御桥的单位投资成本。据有关专家估计，如果项目公司专业化程度高、系统集成能力强，同时在不降低设计标准的前提下再进一步提高设备国产化率，那么投资成本还有降低的空间。 　　2、城市生活垃圾处理事关百姓日常生活，属社会公共产品，具有基础性、公益性的特征。同时垃圾处置项目，特别是焚烧发电厂普遍具有投资金额大、技术含量高的特点，要求专业投资人进行投资建设。 3、垃圾处理厂不同于道路桥梁等基础设施，其建设完成后运行维护的专业化程度高、技术含量大、维护运营的再投入高、运营风险较大。通过BOT，政府将BOT项目委托给资金实力雄厚、工程集成能力强、技术专业化程度高，并且具备实际运营管理经验的投资人运作，可以最大限度地规避风险。 （二）可行性 1、从国外经验来看，一般采用BOT方式或TOT、BT、BOO等BOT变形方式来建设运营垃圾处置项目。 2、从国内实践来看，各地政府已经普遍采用通过公开招商方式确定垃圾BOT项目投资运营商。一方面解决了政府财力短期不足问题，另一方面提高了专业化程度，降低投资成本和建设运营风险。 3、上海市政府提出了按照“市场化、专业化、规范化、标准化”的要求和企业投资、政府采购服务的模式进行城市垃圾管理。 4、在上海市城市基础设施投融资体制改革的实践中，已经成功在道路、桥梁、隧道、水务项目和垃圾处理项目等领域采用BOT方式，政府积累了一定的经验。 四、环境基础设施运用BOT的风险 　　1、项目建设（B－Building）环节的风险。 　　（1）恶性竞争。在环境产业领域中目前BOT仍属新生事物，不少环保公司不管是否有过深入研究，是否具备相应的技术、融资、管理实力，都一窝蜂搞BOT项目，不少资产规模仅几百万的环保企业也到处承揽市政BOT项目，他们甚至连投资成本如何测算都不知道，就去与业主谈运行价格。更有甚者，竞争BOT项目就是为了集资、圈钱。这种不规范的市场竞争使踏实做事的正规公司面临较大风险。 外资大幅溢价收购垃圾处理厂股权，造成政府和社会公众的误解，以为垃圾处理项目是高回报的项目。扰乱了公众的视线，不利于垃圾收费政策等鼓励垃圾处理产业化政策的出台。 　　（2）收费体系不健全。我国BOT项目，特别是环保BOT项目目前仍缺乏政策法规的支持，大部分地方尚未出台收费政策。即使有政策，在执行中也存在着各种各样的问题，如收费收入不足以满足投资回报与运行，或收到的费用被紧张的财政占用等。 　　（3）融资风险。BOT项目需要大量的资金投入，一般乙方都需要融资，银行等金融机构现在对贷款审查非常严格，而目前很多环保企业发展起步较晚，资金实力不足，银行提出先签BOT协议再提供贷款。这样，融资不得、成本高昂或期限紧迫等风险就很明显了。 　　（4）工程总承包风险。主要针对的是目前我国实力雄厚的大型环保公司仍不多，环保公司大多缺乏大型工程总承包的经验，因此从事BOT面临风险是显而易见的。这些风险包含在技术路线选择、系统优化、项目前期管理、征地、施工及施工管理、工程质量控制、工期控制、费用预算控制等工程行为之中。 　　2、项目进入运营状态（O－Operation）时的风险。 　　（1）实际处理规模达不到设计要求，导致收入减少引起的风险。项目的投资回收期可能延长，甚至亏损； 　　（2）财政风险。收费政策可能发生变化，收到的费用能否从政府及时划转，都会使投资回收遇到风险； 　　（3）运用的技术、设备和管理要保证污染物的长期稳定达标排放，否则将对环境产生负面影响； 　　（4）各种运行成本发生变化，如物料价格、电力成本、人员工资福利等与设计的不一致，使收回投资遇到风险； 　　（5）对于大型市政设施运营缺乏经验，管理不善，造成实际运行成本、处理效果等达不到预期目标，造成对经济环境和生态环境的负面影响。 　　（6）长达20年甚至更长的运营期中可能出现的政治、经济、政策法规及自然不可抗力诸方面的重大变化所带来的对项目执行的影响。 　　3、项目进入移交（T－Transfer）阶段时的风险 首先在中国环保领域还没有一个BOT项目进行过移交，毕竟当初的协议要经过二十多年的世事变迁。其次，移交时甲、乙双方是一个什么样的心态，会采取什么样的行为现在都是未知数，变数就意味着风险。三种可能都有：（1）双方友好移交；（2）乙方将一付烂摊子“踢”给甲方；（3）甲方克扣前数年巨款，不愿接受移交。此外，经过多年变迁，甲、乙双方主体都可能发生变化，由此给BOT项目最后的移交带来风险。 四、BOT在上海城市生活垃圾产业的具体操作建议 鉴于BOT在城市环境基础设施建设中的重要意义以及可能存在的各种风险，为了在实际操作中更好地发挥BOT地积极作用，政府在运用BOT的过程中，在投资人的培育选择、特许经营协议制定和招标工作等方面应该予以足够的重视，现提出如下10条建议： 1、政府扶持，培育国有多元化的投融资、建设和运营主体 由于城市生活垃圾处理基础性、公益性的特点，在SARS、瘟疫等特殊时期甚至关系到城市的安全，所以在城市生活垃圾处理产业刚刚起步阶段，BOT专业法律法规未出台、市场游戏规则未完善、具备实力的专业投资商未成长起来、政府和环保企业均缺乏经验的情况下，建议培育国有多元化的投融资、建设（设计）和运营主体，以最大限度规避可能存在的风险。理由是： （1）垃圾处理是资本、技术密集产业，采用BOT方式进行，一次性投资大，投资回收期又很长，投资风险较大。 （2）垃圾处理厂不同于道路桥梁等基础设施，其建设完成后运行维护的工作量大、技术要求强、投入高，运营风险较大。 （3）在实践中，我们发现环保行业的大多数民营企业在资本、技术先进性、运营管理经验、项目融资等方面的弱势在短期内尚无法改变，抗风险能力较差。 （4）在以BOT方式投资于环保基础产业时，应积极采取中外合资、合作方式，防止外商操纵和垄断环保基础设施项目，也可以为我国企业积累投资和营运环保基础产业的经验。 基于上述情况和考虑，建议培育融资本、技术（设计）、项目总承包、运营管理于一体的国有资本占主导地位的市场主体。 建议的上海环境产业政府投融资管理模式如下图：（由于不支持WORD画图程序，故无法全部描述，如有兴趣，可和我联系） 政府主管部门： 市国资委 如财政物价环卫 国有独资综合性 投资公司 BOT项目公司 国有多元化专业 投资公司 2、采用竞争性招标或献议方式选择投资人 国际竞争性招标具有高效、经济、公平的特点。首先，给予所有合格的潜在投标人参与投标的机会，政府从中选择最有竞争力的中标人；其次，由于投标竞争激烈，政府可以获得有利的财政补贴和其它条件；第三，可以使选择投资人的工作公正、公平、公开的进行，减少了作弊和腐败的可能；第四，竞争性招标程序紧凑，缩短了前期工作时间，相应也减少前期工作费用；第五，可以取得更有利、更主动的谈判地位，这使得在谈判过程中扯皮较少。 在国际BOT项目的实践中，还有一种献议的方式确定投资人，即投标商（项目发起人或承包商等）主动向政府建议技术方案、设计方案和经济方案等。这种方式也具有一定优点，主要是避免了公开招标中恶意竞争、低价竞争等情况的发生。但要求政府对投标人的资质、能力等进行全方位的审查。 3、建立对投资主体有效的约束机制 根据BOT项目运作的不同阶段，通过招标文件对约束问题进行规范。在投标阶段，投标人须向政府缴纳投标保证金，保证投标人遵守招标规则，履行投标承诺，防止投标人随意撤回标书或拒签正式合同。否则政府有权没收投标保证金以弥补因此而蒙受的损失。在建设阶段，中标人还必须缴纳履约保证金，以保证项目公司在建设期履行特许权协议项下的义务。缴纳履约保证金的同时解除投标保证金。在运营阶段，项目公司须再缴纳运营维护保证金，以保证项目公司履行运营维护义务，运营维护保证金有效期至移交日后12个月。缴纳运营维护保证金的同时解除履约保证金。各阶段保证金安排一环紧扣一环，对投资人形成有效的约束机制，保护政府的利益，保障项目的顺利实施。这样考虑，主要是参考国际惯例，并吸取和借鉴了上海市在利用社会资金建设垃圾处理项目的一些经验和教训而设计。如在某区的垃圾生化处理项目中，一家民营企业在取得项目开发权后，因融资和技术等问题不能落实而导致项目迟迟不能开工。但此时，由于在招商过程中没有采用BOT方式中设置保证金机制，政府不能通过投标保证金的办法，来弥补招商失误而蒙受的延误和损失。 4、社会效益最大化、经济效益合理化 投资回报率问题的合理性显然取决于投资人所承担的风险以及该项目为政府带来的额外收益，而追求合理的投资回报率是政府与企业双方的共同目标，但是政府不应该承诺和担保固定的回报率。如果这样，将使企业失去降低成本、提高效率的积极性和动力。对于垃圾处理行业，建议政府在考量投资人投资回报时，按照社会效益最大化、经济效益合理化的原则确定合理的回报率指导标准，可将回报率（内部收益率）定在8—10％的水平。 垃圾处理项目引进竞争机制，让投标人就政府补贴（一般以吨处理补贴费为标准）进行竞争，政府不与投标人在回报率高低上讨价还价。在评标阶段时，主要看投标人的报价高低，谁的报价低，谁就能获得高分。在评标标准中，报价水平及走势占评标总分的60％，融资、技术及法律等方面占评标总分的40％。从而改变了以往在其它利用外资项目中先谈回报率，并由成本加上固定回报率确定政府补贴的做法。在特许期内，每年的政府补贴都是确定的，政府不保其回报率。如果企业加强管理，降低成本，则可获得比预期还高的回报率，否则会达不到预期回报率。从而，较好地体现了谁投资、谁受益、谁承担风险的原则。 6、政府给予强有力的支持 国际上的经验表明，政府的支持是BOT项目成功与否的关键因素。特别是在我国现阶段没有专门的BOT法规的情况下，要立足现行法律、政策框架下构筑的BOT模式，政府对其态度以及在项目实施过程中给予的支持程度将直接影响项目的成败。为使B0T有序地进行，政府主管部门要跟踪垃圾处理项目实施的全过程，直接参与项目的决策和具体指导，并承担协调政府其它有关部门对垃圾处理项目的支持。另一方面，政府要对项目高度重视，明确政府对项目的支持要点；成立政府主管部门领导任组长的BOT项目领导小组，负责领导和推动项目的实施。政府的强有力支持既体现了垃圾处理项目的特点和国际惯例，使项目更具有吸引力；又表明上海市政府发展BOT方式的政策取向和发展战略，增强投资人对上海市城市生活垃圾处理项目的投资信心。 　 7、规范项目融资的方式和行为 BOT项目的融资多采用项目融资方式。由于项目融资对项目以外的资产和收入无追索权，贷款的偿还依赖项目的现金流，贷款人的利益通过项目结构、融资结构、风险分担等措施来保障，金融机构不提供任何形式的保证，其它非金融机构也不能提供还贷担保。在我国现阶段，由于对项目融资的经验和认识不足，目前国内一些地方和部门在项目融资的过程中存在着不规范的融资行为，增大了政府的风险和责任。一些国内金融机构和非金融机构提供了各种形式的融资担保、履约担保。 垃圾处理项目也采用项目融资方式筹措资金。在项目融资过程中，要严格遵守国家有关法规，国内金融机构和非金融机构不准提供任何形式的融资担保。 8、合理分摊项目风险 合理分担风险直接关系到协议各方的经济利益，它是BOT项目成功的又一个重要因素，风险分摊不合理必然会增加协议一方的成本负担，从而影响合作的积极性并可能导致项目失败。比如在垃圾处理项目特许经营协议谈判中，有些地方政府出于审慎原则，提出BOT项目公司的投资人在特许经营期内承担连带担保责任；在终止条款中提出投资人在项目终止1个月内拆走所有设备等极为苛刻的条件。这些都是风险分担不合理的体现。 垃圾项目特许权协议贯穿的风险合理分配原则：①风险与回报相适应的原则，由投资人根据项目的风险程度确定相应的回报；②风险由最具控制力的一方承担的原则，若一方不能独立承担，则由双方共同承担；③成本原则，风险由管理和控制该风险成本最低的一方承担。根据这些原则，投资人将独自承担设计、投融资、建设、运营、维护等方面的商业性风险，如融资风险、设计风险、建设风险、经营风险、还贷风险等。当因法律变更对项目造成非实质性影响时，风险由投资人承担；造成实质性影响时，风险由政府承担，但由法律变更给投资人带来的益处，由政府和投资人共享。一般性的不可抗力风险由投资人自费购买保险来解决；政策变化或政府因素造成的不可投保的不可抗力风险，由政府承担；非政策变化或政府行为造成的不可投保的不可抗力风险，由投资人和政府共同承担。 政府除了承担一般意义上的政治风险和法律变更风险外，还承担电力市场需求风险、垃圾供应风险、“三废”处理风险、部分汇率风险等。政府是有能力控制、防范和化解这些风险的。并且在承担这些风险的同时，政府也获得相应的利益。可以这样说，政府承担这些风险相对于投资人必须承担的责任和义务，实质上是一种相互保证的方式和行为。 9、引导投资人提高项目国产化率 一般的BOT项目承包商通常会选择风险较小的国外成熟设备和服务，这不利于所在国的民族经济的发展。为此，特许权协议特别规定，当中国的服务和货物在质量、服务、相关专业技术、交货期和价格方面具有竞争性时，项目公司及其承包商和分包商应使用中国的服务和货物。目前，垃圾项目，如垃圾焚烧发电项目的设备制造部分约有40％左右分包给国内设备制造商；电厂土建工程和安装工程的大部分工作量分包给国内建筑承包商。这对促进我国民族工业的发展极为有利。同时也为国内承包商提供一个获得当今先进技术和培训国内员工使用新技术、学习国际先进管理经验的机会。 10、聘请权威的招标代理机构 BOT的招标工作是系统工程，有一套完整的程序，每一个环节都需要精心策划、周密组织，需要一个熟悉国际BOT运作方式并拥有大批高素质的人才的招标代理机构，对招标全过程进行周密的组织管理，这是项目成功的根本保证。为了规范化的操作垃圾项目，政府委托熟悉国际BOT运作的国际惯例并拥有一批高素质人才的招标代理机构作为垃圾项目的招标代理人，并通过招标代理人聘请国际和国内律师事务所为政府法律顾问；投资银行为政府财务顾问；专业化设计院和工程院为政府技术顾问。招标代理人和顾问们对招标全过程进行周密的策划、组织、管理以及规范化的操作，满足垃圾项目的经济性、时效性及法律严密性的要求，保证项目的成功。