一、上海生活垃圾处置现状与产业化改革

（一）上海固体废弃物处置的现状

1、垃圾收运

    据统计，上海市2004年度生活垃圾总量达到609.68万吨，每天产生1.67万吨。垃圾收集方式目前有垃圾桶（在垃圾房内或单放）、拉臂箱（在垃圾房内或单放）、散装垃圾房、垃圾管道、压缩收集站、生化处理站以及自行投放、上门收集等。全市共有生活垃圾运输车2909辆，其中封闭式垃圾运输车2502 辆，占86%（中心城区垃圾运输车已全部实现密闭化）。由于道路限制及短距离运输要求，目前的生活垃圾运输车绝大部分均为小型垃圾车（2～3t级）。中心区的大部分垃圾和近郊区（除嘉定）的部分垃圾经垃圾车运至垃圾码头，通过水路转运。     全市共有生活垃圾中转站75座，其中达到国际一流标准的现代化陆运中转战2座，分别为静安和黄浦中转站；较正规的陆运中转站现有2座，分别为闸北的粤秀路中转站和崇明城桥镇中转站。

    2、垃圾处理处置

至2004年，上海市主要垃圾处理设施及相应服务范围见表2-1。

表2-1  垃圾处理设施汇总

序号	处理设施名称	处理规模(t/d)	主要服务范围
1	老港填埋场	4900	中心区的大部分垃圾、近郊区（除嘉定）的部分垃圾、南汇部分垃圾
2	江桥焚烧厂	1000	黄浦、静安区全部垃圾，普陀、嘉定部分垃圾

3

御桥焚烧厂

1000浦东城区

	美商生化处理厂	1000	浦东农村地区
5	黎明填埋场	750	浦东其余垃圾、御桥焚烧厂残渣
6	松江填埋场	400	松江大部分
7	奉贤焚烧厂	80	奉贤小部分
8	青浦赵屯堆场	1000	中心区的部分垃圾

9	三林应急堆场	800	同上
10	简易堆场		其余垃圾

由于垃圾处理设施缺口量较大，作为上海市市区垃圾主要消纳场所的老港填埋场，只能处理各区部分垃圾。

3、现状评价

从垃圾无害化处理水平看，现有设施的无害化处理能力有9130t/d，占目前垃圾清运量的70%左右；而其中老港填埋场和黎明填埋场需要改建后才能真正意义上达到无害化标准，扣除相应的处理能力后，无害化处理率只达到20%左右，与国际大都市的垃圾处理水平相距甚远。同时，根据上海市固废规划，上海市将逐步控制原生垃圾直接填埋，力争2010年达到“原生垃圾零填埋”，届时上海市实际的垃圾无害化处理缺口量（按现行无害化标准）应扣除老港填埋场和黎明填埋场的处理规模。

（二）上海市容环卫行业的市场化改革进程

近几年来，上海市充分发挥市场机制的作用，改革投融资体制，积极推进垃圾处理市场化、产业化进程，取得了明显的效果。一是多渠道吸引外资和国内社会资金参与城市环境基础设施建设。利用外国政府贷款在浦东、浦西建设了两座日处理千吨级生活垃圾焚烧厂；吸引外商独资建设了日处理1000吨的浦东生活垃圾生化处理厂；吸引外商与振环实业总公司以合资方式投资建设日处理生活垃圾1000吨的普陀生活垃圾生化处理厂；振环实业总公司投资1200万元建设了崇明生活垃圾中转站；上海环境投资有限公司投资建设了闵行生活垃圾焚烧发电厂以及黄浦、杨浦、虹口等区的生活垃圾中转战等。二是探索外国资本参与环保设施投资经营的新模式。2004年，总投资为7.5亿元、设计规模为日处理1000顿的浦东御桥垃圾焚烧发电厂项目，采用TOT模式，首次成功引进国际资本，意大利英波基洛集团中标。项目公司以TOT形式，在20年专营期内，运营这家日处理能力达到1000吨的大型生活垃圾处理厂。老港生活垃圾填埋场四期采用国际通行BOT模式进行公开招标，最终选定中信泰富和法国ONYX投标联合体负责项目的投资建设和运营。 另外，上海市还正在积极探索建立城市生活垃圾作业服务市场化机制，实行政企、政事、事企、管理和作业“四分开”，作业单位转制为“独立法人”，增强了适应市场的能力。在具体运作中，由物业公司（代表居民）选择收集单位，收集作业单位选择中转运输单位，中转运输单位选择处置单位，各方以合同形式和电脑称重作为付费依据，从而明显提高了作业效率和服务质量。同时，对以往计划分配各区生活垃圾运输、处置的方式进行了改革，实行“核定基数，总量包干，委托服务，按实结算，超量自付，节余归已”的政策，市里将原来用于末端处置的部分费用“奖励”给“节余”的区，从而调动了各区源头减量的积极性。 上海市环卫行业市场化和产业化改革的经验可以概括为：坚持可持续发展战略，尽快形成环卫产业，推进环卫产业发展，转变和完善政府职能，坚持宏观调控与市场机制相结合，积极培育环卫产业市场，建立起一整套完整的指导环卫事业运行的机制，积极稳妥、分步实施来推进环卫产业化。重点抓了以下几方面工作： 1、推进环卫产业化进程与市场化的结合，做好产业市场的培育工作，到2005年已经基本形成雏形，环卫作业全部以市场化机制运作。 ● 培育生活废弃物收集运输中转市场； ● 培育生活废弃物处理循环利用市场； ● 培育环卫产品制造市场； ● 培育环卫服务市场； ● 培育环卫科技咨询市场。 2、建立新型的环卫运行体制和机制，加大环卫设施、设备投入的市场化，按照市场经济规律办事，加快环卫作业服务单位市场化、产业化的进程，实现政府采购环卫服务和环卫作业服务市场化、产业化经营的转变。 3、组建上海环境集团成为环卫产业的带头羊。以政府的环卫环保产业政策为依据，以市场需求为导向，形成以环卫环保产品制造、环境项目工程总承包、垃圾资源开发利用为依托，以资产为纽带的跨行业、跨地区，集科、工、贸为一体的新型企业集团。 4、研究和制定环卫产业发展的相关政策和法规。政策是产业发展的重要保障之一，是产业高度发展的动力。因此，研究制定了适合环卫产业发展的产业政策体系。特别注重环卫产业财税政策体系、环卫产业经济政策体系、环卫产业市场化政策体系等的研究。 5、构筑环卫产业链。系统地研究环卫产业链的构成，完善框架，基本形成环卫产业，为以后十年把环卫产业推进并发展到一个有为阶段准备条件。    

二、促进城市生活垃圾处置产业化的政策建议

（一）以2010年上海世博会为契机，完善固体废弃物处置规划

为妥善解决上海市固体废弃物的处置问题，上海市市容环卫局于2002年编制完成了《上海市固体废弃物处置发展规划》（以下简称“固废规划”），并于2002年2月得到了上海市人民政府批准。为落实固废规划提出的各阶段目标，上海目前正着力实施APL二期项目、上海市新三年环保行动计划和苏州河综合整治二期项目等基础设施，这些项目作为固废规划中的一个重要组成部分，需要在规划方案的指导下进行协调、组织和落实。世界银行对固废规划提出了补充或完善物流系统、设施布局、环境评估和财务分析等方面的具体要求，以确保上海市固体废弃物处置发展系统具有良好的系统性、协调性、适应性和生态安全性等特点。 上海申办2010年世博会的成功，给上海城市建设带来了新一轮大发展的契机，市市容环卫局也紧密结合行业管理和发展开展了大讨论。上海市建设“最适合居住和工作”城市的目标，对上海市固体废弃物处置发展提出了新的更高的要求。 因此，须抓紧完善固废规划，以指导上海市固体废弃物处置发展系统的建立、运营和监管，促进上海环境卫生事业的大发展。建议要遵循环境保护的基本国策，坚持可持续发展战略，贯彻循环经济理论，坚持源头减量、资源化利用和提高垃圾无害化处理能力并重的方针，根据垃圾处理“发展高标准焚烧技术、推进生化技术和提高完善填埋技术”的国家政策，加快垃圾处理设施建设，跨越式提升垃圾处理水平；运用现代物流系统的基本论点，建立上海市固体废弃物收集、运输、处理处置物流系统。以科技进步为先导、依法管理为抓手、市场运作为动力，建立上海市固体废弃物收集、运输、处理投融资还贷机制；通过特许经营等模式，培育和规范固体废弃物处理市场；加快推进政府宏观管理、企业市场运作的体制改革，促进固体废弃物处理产业发展。同时，要坚持可持续发展、合理布局及可操作性、全面治理、城乡一体及区域共享和市场运作的原则。

（二）完善上海市环境卫生行业管理体系

1、政策到位

运用法律手段加强对生活垃圾的全过程管理，加紧制定和发布生活垃圾收运管理及市场运作、服务收费等方面的法规和标准。如分类收集奖励政策；处理产业税收优惠政策等。 上海虽然已经出台了单位垃圾收费政策，但在居民生活垃圾收运处置费政策实施之前，经费完全依靠单位垃圾收费显然不够，市、区两级财政应设立专项资金，加大投入，用于推进垃圾处理项目的建设和正常运营。 按照“谁生产、谁回收；谁排污、谁付费”原则，积极推行清洁生产，落实生产者责任，制定限制过度包装的规章；引导民众改变消费习惯，提倡绿色消费；加强对服务业的引导，制定限制使用一次性用品的规章；研发先进的、可靠的、经济的源头处理技术，提高就地消纳能力；完善规范废品回收系统，鼓励废品再生利用，通过多种渠道，促进源头减量。

2、全方位管理

适应两级政府、三级管理的城市管理格局，发挥行政管理、市场管理、社会管理的作用。 市市容环卫局行政管理负责生活垃圾管理的制定政策、编制规划、制定规范与标准，实施总体协调及宏观调控；强化区局的行政管理，弱化作业管理；加快政事分离、政企分离、事企分离和作业分离的步伐。 积极培育作业服务市场，放开上海生活垃圾收运、处理行业投资、建设、运营、作业市场，鼓励各种经济成分的社会企业进入，形成多元化投融资机制，加强资质管理，加快服务标准制定，规范招投标机制；加紧探索作业服务市场的监管机制，严格执行相关运行及环境标准。 建立长效宣传管理机制。增强市民环境意识、自律意识、监督意识。同时以精神文明建设为载体，结合居民社区建设开展宣传教育，组织、指导广泛开展建设卫生城市、生态城市活动。

3、技术保证

加快人才队伍建设，跟踪国外发展新技术，不断提升从垃圾产生到处置的全过程工艺技术及管理水平。建立国外专家咨询组，定期开展咨询，把握国际发展趋势；实施技术准入目录管理，加强行业技术指导力度。 标准化实行两手抓，一方面加快修订、完善现有规范及标准；同时跟踪国际先进技术标准，制定规范及标准，构筑完善的标准体系。 加速实施“11310”信息化建设计划，建设综合指挥系统，建立生活垃圾相关的宣传平台、业务管理平台和办公自动化平台，逐步实现信息采集标准化、作业流程可控化、环境监测可视化。

（三）政府扶持，培育国有多元化的投融资、建设和运营主体

城市生活垃圾处理事关百姓日常生活，属社会公共产品，具有基础性、公益性的特征。由于垃圾处置项目，如焚烧发电厂普遍具有投资金额大、技术含量高的特点，要求专业团队进行专业化的投资建设和运营。从国外经验来看，一般采用BOT方式来建设垃圾处置项目。BOT项目的运作既有一种政府行为的特征（即负责市政基础设施建设），又有一种企业行为的特征（即项目公司对项目的建设和经营自负盈亏）。此外，由于城市生活垃圾处理基础性、公益性的特点，在特殊时期，如SARS、瘟疫等甚至关系到城市的安全，所以在城市生活垃圾处理产业刚刚起步阶段，建议培育国有多元化的投融资、建设和运营主体，以最大限度规避可能存在的风险。理由是： 1、垃圾处理是资本、技术密集产业，采用BOT方式进行，一次性投资大，投资回收期又很长，投资风险较大。 2、垃圾处理厂不同于道路桥梁等基础设施，其建设完成后运行维护的工作量大、技术要求强、投入高，运营风险较大。 3、在实践中，我们发现民营企业在资本、技术先进性、管理、项目融资等方面的弱势在短期内尚无法改变，抗风险能力较差；外资企业具备资金和技术实力，但是缺乏本地化优势。 基于上述情况，建议培育融资本、技术、项目总承包、运营管理于一体的国有资本占主导地位的市场主体，。

（四）建立环境产业投资基金

长期以来，上海市环卫行业投资短缺，严重制约着环境产业的发展。为了更好地发展环境产业，需要突破传统投资模式，利用资本、资金市场，更大规模地筹集社会资金，以解决资金不足的问题。当前环卫产业发展尚处于起步阶段，不具备通过上市等公开募集方式筹措建设资金，项目融资主要依靠银行贷款等间接融资方式，为了打通直接融资渠道，建议国家尽快出台产业投资基金政策，鼓励环境产业的发展。
    产业投资基金作为新型的金融创新工具，将享受到国家有关政策上的特殊安排，通过基金特有的退出机制，有效实现基金收益。比如基金所投资的企业上市后，基金所持股份被视为\"特殊法人股\"，在该企业上市一年后可在所上市的交易所转让，这将突破法人股不能在交易所流通的现行规定，更好实现投资基金的资本收益。环境产业投资基金以股份有限公司的形式募集设立，待运作一定时期后，争取在证券交易所公开上市交易，基金的投资者可享受到基金上市所带来的溢价收益。基金未来可供选择的变现途径还有创业板市场、场外交易市场、可转换债券、优先股等等。 （五）建立覆盖全市的城市生活垃圾收费制度上海已于2004年开征了针对企事业单位的垃圾收费，并明确：一是垃圾收费为经营服务性收费，收费标准按照成本补偿、合理盈利和区别情况、逐步到位的原则确定；二是确定了收费标准的管理权限，并实行价格听证制度；三是对垃圾处理费计收办法作了原则性规定，允许有偿代收，鼓励采取措施，提高收缴率；四是强调了专款专用原则，垃圾处理费全部用于垃圾的收集、运输和处理，任何部门不得截留、挪用。下一步结合居民垃圾收费政策的出台，建议： 1、尽快建立并全面实行收费制度。同时，要充分考虑到下岗职工、失业人员及低保对象的承受能力，合理确定减收免收的政策。 2、市环卫管理部门要组织专门力量，深入调查研究，认真核实生活垃圾产生量，切合实际地测算垃圾收集、运输和处理成本，会同价格主管部门按照补偿成本、合理盈利的原则制定收费标准，做好报批和备案的相关工作。 3、要研究并寻求有效的收费方式，提高生活垃圾处理费收缴率。鼓励将垃圾收费和水费、电费等一起收取，可在法律允许范围内采取代收、代扣、代缴的方法，尽力把垃圾处理费足额收到位。 4、要做好垃圾处理费征收、使用的监管工作，确保垃圾处理费要专项用于垃圾处理设施的建设和运营。 5、进一步加大宣传教育力度。实行城市生活垃圾收费制度，涉及到千家万户，务必使广大群众充分认识“排污者付费”的道理。居民清除的垃圾需经过无害化处理才能避免对环境的污染，这种排污行为也是一种消费，交纳垃圾处理费是企业和居民对社会应当承担的义务，对保障人民身体健康、改善人居环境都具有重要意义。 6、要通过实施生活垃圾处理收费制度，促进城市垃圾处理体制和机制的改革，实行政事、政企分开，逐步实现城市垃圾处理的产业化，加快垃圾处理设施的建设，提高垃圾处理质量和管理水平，改善城市生态环境，促进可持续发展。

（六）推进垃圾处置装备的国产化和产业升级

   国家计委1999年发文（计司预测函[1999]48号文）明确可以利用国债资金实施环保设备国产化，其重点领域是城镇生活垃圾处理装备。但据国家发改委的资料，１９９９年以来全国曾经有６家企业申请国债资金生产垃圾发电装备，到目前为止，只有重庆同兴一家实现了国产化。另据统计到2005年我国城市生活垃圾已经达到2亿吨，若以低位热值800Kcal/kg计算，折合热值为7000Kcal/kg的标准煤2285万吨；如全部用以发电并按20%的发电效率计算，可安装发电设备4240MW，即使全部使用国产设备建垃圾电厂，其工程投资概算也将超过860亿元。可以说环境产业既具备广阔的市场和良好的发展趋势，又面临国产化程度较低、处置项目投资成本较高的矛盾。 在可持续发展方针的推动下，垃圾发电在我国必将形成一个庞大的产业。然而，由于我国是一个发展中的国家，经济基础还很薄弱，政府不可能用大量的财政资金去补贴BOT项目公司引进国外设备建垃圾电厂，我国建垃圾电厂应主要靠使用廉价的国产设备，发展我国垃圾发电工业还必须走具有中国特色的道路。 国家已经把现代装备制造业确定为战略性基础产业，发展现代装备业由此成为一项国家战略，同时也是目前上海最有实力进军国际市场的几个重点行业之一。2004年上海市委、市政府选择电气集团改制重组，目的就是更好地实施国家战略，抓住上海新一轮发展的大好机遇，增强上海现代装备业的国际竞争力，更好地为全国服务。 建议利用国家环卫基础设施项目建设大发展的历史契机，上海电气集团与上海环境集团强强联合，在市场开发、投资融资、系统集成以及装备制造领域发挥各自优势，通过加强对国外先进技术的消化吸收和对环境产业链的整合优化，形成强势企业共同发展环卫设备先进制造业的新格局，带动上海环保装备制造业上一个新台阶，从而最终达到推动上海乃至全国环境产业发展的目的。

（七）建立适应城市生活垃圾处理行业发展要求的政府监管机制

1、加大市场监管力度。进一步规范行业管理，推进依法行政，建立公开、公平、公正的市场环境。 2、严格市场准入制度，加强市场主体的资质管理。 3、加快制定特许经营管理的地方性法规，规范特许经营权管理。国有存量资产、国有股权和经营权、专营权、作业权的出让、转让，以及特许经营单位的确定，都要实行公开招标或拍卖。 4、规范融资行为，采用BOT、TOT等形式引进资金，不得承诺固定回报。 5、完善行业的服务质量评价考核标准，建立考核机制，强化服务质量监督。 　　6、建立合理的价费机制。按照“企业成本+税费+合理利润”的原则，确定行业的产品、服务价格，并根据社会平均成本和年度价格指数，适时予以调整。健全价格听证制度，规范定价行为。 　　7、确保产品和服务的有效供给。实行市场化运作后，政府仍然要保留一定的调控手段和能力，确保产品和服务的有效供给，维护社会稳定。